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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

miércoles, agosto 17, 2005

Una primera Iectura a la reciente reforma a la Constitución Chilena

El proceso de transición chileno ha dado un nuevo paso al resultar aprobado un paquete de 58 enmiendas que eliminan resabios y “enclaves autoritarios” del texto pinochetista de 1980. Proceso que se caracteriza por su gradualismo concertativo -amojonado por varias tentativas frustradas- pues ha habido catorce reformas anteriores, la primera de ellas coincidente con el retorno a la democracia en 1989.

Vale aclarar que no se celebró convención constituyente, puesto que el proceso de reforma se puede sustanciar en aquel país por vía del parlamento, aunque debe ser avalado en “congreso pleno” (reunidos senadores y diputados), paso que se cumplio ayer con 150 votos a favor y 3 en contra, por lo que las enmiendas entrarán en vigencia en la primera quincena de septiembre.

Antes de embarcarme en un rápido desglose de sus aspectos centrales, copio un fragmento de la columna mercurial firmada por Claudio Salinas, donde se esboza un panorama del contexto político de la reforma, y se hace una retrospectiva sobre la constitución de 1980.

Únicamente los senadores de la llamada "bancada militar" -el general (r) Julio Canessa, el ex almirante Jorge Martínez Busch y el ex general director de Carabineros, Fernando Cordero- desafiaron ayer en el Congreso Pleno la abrumadora mayoría que aprobó la reforma constitucional y con su voto de rechazo quisieron dejar testimonio simbólico de su adhesión y compromiso con la intangibilidad de la Carta Política de 1980.

Fue una expresión minoritaria que contrastó con el regocijo que mostraban los parlamentarios de la Concertación y la Alianza por sentirse protagonistas de una jornada histórica. El oficialismo, porque después de una década y media de esfuerzos fallidos logró por fin purgar de la Constitución los "enclaves autoritarios". La oposición, porque con esto termina el debate y consigue que los pertinaces adversarios le den a la patente democrática que le negaron en su origen.

A partir de ahora la Constitución no llevará la firma del general (r) Pinochet, sino que la del Presidente Lagos. Por tanto, la discusión política en este ámbito quedó ahora reducida a dilucidar cuánto queda ya de la versión original de la Carta Fundamental y si estos últimos cambios marcan, en definitiva, el epílogo de la transición.

Aunque sólo sobreviven 19 artículos del texto original sin modificar, parlamentarios de los dos bloques políticos convergen en la valoración de algunos aspectos de la Constitución de 1980 y que por ello, en general, no fueron objeto de enmiendas sustantivas. Básicamente se refieren al capítulo primero, Bases de la Institucionalidad, y al tercero, Derechos y Deberes Constitucionales.

Uno de los miembros de la comisión redactora de la Carta Constitucional estuvo ayer en las tribunas de la sesión de Congreso Pleno, el ex senador de RN Sergio Díez, quien asegura que los principios libertarios inspiradores del documento -que resumió en el predominio del hombre sobre el Estado y el carácter subsidiario de este último- "no se han reformado y están aprobados por todos".

También hizo hincapié en los nuevos recursos que incorporó el texto para defender los derechos de las personas, "entre ellos el recurso de protección, del cual me enorgullezco haber sido el autor", dijo.

(...)

Viera-Gallo y Zaldívar concuerdan en que el recurso de protección representó un avance de la Carta de 1980 al establecer un mecanismo jurídico eficaz para hacer exigible la vigencia de las garantías constitucionales. La amplia aceptación de este recurso ha llevado a algunos sectores a plantear la posibilidad de ampliar su ámbito de aplicación, situación frente a la cual los dos senadores oficialistas plantean prevenciones, por el abuso al que se presta.

"Lo hemos visto cuando mediante recursos de protección se busca resolver aspectos de fondo de un juicio y no solamente defender un derecho", señala el senador DC.

Como aclaración, conviene decir que el recurso de protección chileno es similar al amparo argentino. Y, por cierto, también podemos dar fe de que se verifica en buena medida la circunstancia que se indica en la parte final de nuestra transcripción.

Para completar el panorama prometido, hago un paseo rápido por las reformas más significativas:

Acortamiento del período presidencial de seis a cuatro años sin reelección inmediata. La idea es concentrar varias elecciones (presidencial, parlamentarias y municipales) en un mismo día para evitar un gran gasto de recursos y, en general, para incentivar una mayor eficiencia en el trabajo del Presidente de la República y los parlamentarios. Ante las próximas elecciones, la primera afectada por la reducción del mandato debería ser Michelle Bachellet, la candidata presidencial del oficialismo, puntera en las encuestas hasta ahora.

Se eliminan los senadores designados y vitalicios. La existencia de los senadores designados fue hasta hace unos meses la muralla de contención que impedía al oficialismo concretar las reformas constitucionales, que perseguía desde 1990. Los senadores designados son nueve, entre los que siempre debía haber cuatro ex jefes militares, y los vitalicios o ex presidentes, fueron dos: Eduardo Frei y Pinochet. Los senadores institucionales generalmente sumaban sus votos a los de la oposición, la que sólo el 2000 accedió a negociar con el gobierno los cambios. A partir del 11 de marzo de 2006 el Senado quedará íntegramente formado por 38 miembros elegidos en forma popular.

Se reduce la influencia militar institucionalizada en la Constitución de 1980. Se elimina el rol de garantes de la institucionalidad que la Constitución reservaba para las Fuerzas Armadas y que ejercían a través del Consejo de Seguridad Nacional. En ese ámbito, la reforma más relevante es la que restituye la facultad del presidente de la República de remover a los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y del jefe de Carabineros, modificación por la que la Concertación ha bregado desde el año del plebiscito que derrotó a Pinochet, en 1988.
Los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros ya no serán inamovibles en sus cargos: el Presidente de la República podrá ordenar su retiro.
El Consejo de Seguridad Nacional ya no podrá autoconvocarse, sino que deberá llamarlo únicamente el Presidente de la República. Dicho Consejo tendrá una función sólo de asesoría, eliminándose la facultad de "hacer presente" sus observaciones a órganos públicos.

Jurisdicción constitucional. El Tribunal Constitucional aumenta su integración de siete a diez miembros. En la nueva conformación que se preve desaparece la intervención de las FFAA que podían designar indirectamente a dos Jueces. Ahora será compuesta de tres abogados designados por el Presidente, tres abogados designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, dos nombrados directamente por el Senado y otros dos nombrados también por esta Cámara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cámara de Diputados.
El Tribunal Constitucional tendrá la facultad de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad sólo de la Corte Suprema) y podrá examinar los autos acordados del máximo tribunal, de la Corte de Apelaciones y del Tribunal Calificador de Elecciones que inciden en materias constitucionales o de leyes orgánicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en las libertades de las personas tengan revisión constitucional.

Regionalismo. Se mantiene el régimen unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Se flexibiliza la cantidad de regiones del país, permitiendo que a través de una ley orgánica constitucional se pueda crear, modificar y suprimir regiones, provincias y comunas. En la actualidad esta facultad esta limitada sólo a las provincias y comunas.

Publicidad de los actos de gobierno. Se incorporó un nuevo artículo 8, donde se postula que son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.

Garantías en el proceso penal. Se introdujeron modificaciones al artículo 19, que señala que la Constitución asegura a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. Así, se establece que "nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho".
En las causas criminales no se podrá obligar al imputado o acusado a que declare bajo juramento sobre hecho propio; tampoco podrán ser obligados a declarar en contra de éste sus ascendientes, descendientes, cónyuge y demás personas que, según los casos y circunstancias, señale la ley.
En línea con las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos, se establece que “la libertad del imputado procederá a menos que la detención o prisión preventiva sea considerada por el juez como necesaria para las investigaciones o para la seguridad del ofendido o de la sociedad. La ley establecerá los requisitos y modalidades para obtenerla”.

Regulación de los estados de excepción. Para declarar el estado de sitio (guerra civil o grave conmoción interna), el Presidente de la República necesitará obligatoriamente el acuerdo del Senado, cuyo plazo de respuesta se reduce de diez a cinco días. Además el plazo de su vigencia se reduce de 90 a 15 días, prorrogables por razones fundadas.

El estado de emergencia (grave alteración del orden público) podrá ser decretado por el Presidente de la República por 15 días, y las prórrogas serán con acuerdo de las dos Cámaras del Congreso.

Una ley orgánica constitucional regulará los estados de excepción, así como su declaración y la aplicación de las medidas legales y administrativas que procediera adoptar bajo aquéllos. Dicha ley contemplará lo estrictamente necesario para el pronto restablecimiento de la normalidad constitucional y no podrá afectar las competencias y el funcionamiento de los órganos constitucionales ni los derechos e inmunidades de sus respectivos titulares.


Referencias: La gacetilla oficial puede consultarse en el sitio de la Biblioteca del Congreso de Chile, www.bcn.cl

3 comentarios:

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  2. Gustavo:

    Me parece buena tu reseña general sobre la reciente reforma a la Constitución Política de la República de Chile. En términos mediáticos se ha subrayado mucho lo de la reducción del plazo del período presidencial y el fin de los senadores designados, pero al revisarla con atención, hay aspectos de sumo interés, que no aparecen en forma evidente.
    Quisiera subrayar que también el Tribunal Constitucional podrá revisar cuestiones de constitucionalidad en que puedan incurrir los Reglamentos y Decretos Supremos; esto es nuevo; antes sólo el proceso de control previo de legalidad de la Contraloría o los recursos de protección o amparo económico permitían la revisión de aquéllos.
    Otro aspecto interesante es definir la forma en que se aprueban los tratados; diferenciando los tratados, de aquéllos en ejecución y los que el Presidente apruebe en ejercicio de sus potestades... Los dos últimos NO requieren sanción del Parlamento...
    Y en último término, este espacio es breve para analizar el cambio que significa el nuevo artículo 8º, en lo tocante al acceso a la información pública. Sólo puedo adelantar que en cuanto esté vigente, un sinúmero de actos administrativos serán inaplicables o nulos por inconstitucionales, por cuanto declaraban secretos o reservados buena cuenta de los actos o documentos públicos.
    Creo que es bueno que participes de estos cambios, ya que no sólo el comercio y el movimiento de personas generan la necesidad de conocernos como países, sino que como profesionales requerimos conocer o tener pautas generales del sistema jurídico de otro país. Por lo mismo, tu blog es para mí un aporte para conocer sobre la legislación argentina.
    Un abrazo.

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  3. Si uno quisiera ser mas sistematico, habria decir que la reforma en realidad no es una, sino al menos tres.
    * Arquitectura constitucional : son los temas diversos de las relaciones entre los poderes del Estado. Grosso modo, desde luego. Es decir, las reformas tendientes a conseguir una democracia mas efectiva: reduccion del rol de las fuerzas armadas, recomposicion del tribunal constitucional, configuracion nueva del senado. Este ultimo aspecto era, en realidad, el obstaculo principal a las reformas, basicamente por el juego de las mayorias a que conducian las figuras de los senadores no electos. Hace a Chile un pais mas democratico, cierto; pero la reforma es puramente estructural y por eso habra que ver si el edificio se sostiene y no hara falta en un futuro proximo una redefinicion de la composicion del senado. Hasta aqui éste ha operado como una camarilla pequieñisima y muy influyente, precisamente por la dificultad de ponerse de acuerdo entre tan pocos; es, ademas, la Camara seria, la que trabaja "de verdad" en el proceso legislativo, bastante mas lejos de los discursos oportunistas de los diputados. Ahora queda mas chica, y por consiguiente, los acuerdos seran, muy probablemente, todavia mas dificiles de conseguir. Naturalmente, los senadores designados falseaban el dato de la voluntad popular, pero la cuestion de la eficiencia y del peso del senado seguira pesando en lo sucesivo. En suma, la reforma plantea aqui un gran signo de interrogacion.
    *Teoria del derecho. Grosso modo, también. Se refiere a las nuevas funciones del TC, dorénavant en principio juez constitucional exclusivo, al menos en cuanto concierne a la jerarquia de normas. También habra que ver como funciona en la practica, y desde esa perspectiva, es posible que la reforma esté llamada a revisarse en lo futuro. Por de pronto, la reforma no es menor porque introduce la necesidad de redefinir la naturaleza de la funcion jurisdiccional. Los discursos doctrinarios mas usuales habian insistido, desde la dictadura, en que el juez era garante exclusivo del sistema normativo. Cierto, la Corte Suprema conocia de las inaplicabilidades desde la Constitucion del 25 aunque nunca se haya tomado demasiado a pecho su alta tarea. De hecho, en lo que puede ser el colmo de su reluctancia, en algun momento decidio entregar a los jueces ordinarios la tarea de determinar, en cada caso, si una ley ordinaria habia sido derogada tacitamente por la Constitucion del 80. O sea, el mensaje fue "que todos los jueces gobiernen". Desde entonces, el desapego de los jueces hacia la ley pudo hacerse manifiesto; hay que decir que la doctrina chilena ha contribuido mucho a esta falta de respeto hacia las decisiones legislativas... si la ley no gusta, es muy sencillo denunciar su inconsistencia y propugnar pasarla por alto. Esta reforma dice en cambio "atencion: juez = boca de la ley". El escenario queda por recomponer, porque hay una parte del contencioso "constiucional" que sigue en manos de los jueces ordinarios (Cortes de Apelaciones y Suprema), por via de los recursos de proteccion y habeas corpus. O sea, algun flottement podra presentarse aqui en la relacion entre el juez y la Constitucion, el juez y la ley. En principio es bueno que haya un solo organo encargado de controlar la constitucionalidad de la ley: refuerza la seguridad juridica si la jurisprudencia es uniforme. Pero queda la parte mas dificil: que el Tribunal Constitucional se gane el respeto, construir esa uniformidad jurisprudencial.
    *Refacciones constitucionales: Aqui entra todo lo demas. Nuevas definciones de los derechos fundamentales, el tema del regionalismo y la publicidad de los documentos administrativos, e incluso el cuadrienio presidencial. Ninguna de estas reformas era necesaria ni guardaba relacion (entre si ni) con los otros aspectos. Es una reforma oportunista, aunque enhorabuena: muchas de estas reglas habrian tardado muchisimo mas si se hubieran rediscutido en paquete separado. Lo mas curioso, la reforma que no aprobaron (por oposicion de la Camara de diputados) y que aspiraba a volver eficaz la regla sobre reparacion de errores judiciales. Una estupidez haberse opuesto a esa norma, porque hoy la regla constitucional es parcialmente letra muerta; aqui los diputados ni siquiera entendieron el sentido de la reforma propuesta, lo que es ciertamente lamentable.
    En suma, una reforma à géométrie variable que corrige muchas cosas pero no resuelve todos los problemas. Lo crucial, la determinacion de la naturaleza verdaderamente democratica del régimen chileno, no ha sido tocado. Los principios fundamentales del Estado de derecho impiden, tal como estan concebidos, grandes avances sociales en la definicion de las politicas publicas. La idea de bien comun, que al menos en el discurso de los constitucionalistas se erige en obstaculo a la definicion popular del interés general, porque apela a un modelo metafisico e inmutable de la chilenidad, sigue en pie y continuara falseando la mecanica del sistema. A menos que el funcionamiento del TC nuevo, y la nueva posicion de la judicatura, impliquen una redifinicion de estos conceptos elementales. La pregunta que sigue en pie es si la Constitucion volvera a ser un instrumento de las politicas publicas (lo que es deseable en cierta medida) o continuara ahogando o neutralizando toda pretension de particularidad y modelacion del derecho conforme a las necesidades publicas.
    Voilà.

    Interesante tu blog... prometo volver, pero no podria decirte cuando.
    Saludos,
    JM

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