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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

miércoles, febrero 22, 2006

Una primera mirada a la Constitución Reformada de la Provincia de Neuquén

Ayer se ha jurado la nueva Constitución de la Provincia de Neuquén, culminando así un proceso de reforma que sustanció la Convención Constituyente que estuvo funcionando desde el 16 de diciembre de 2005.

El saldo de las reformas muestra la actualización de 113 artículos del texto constitucional originario de 1957, que ahora queda con 318 artículos -sobre 313 de la anterior- y 10 cláusulas transitorias; se mantiene como anexo la Declaración Universal de los Derechos del Hombre -algo en lo que los constituyentes neuquinos habían sido pioneros- y agrega la Convención Internacional de los Derechos del Niño.

El texto completo, puesto en línea por el Diario “Rio Negro”, puede descargarse o verse en MS Word (r) desde este link


En cuanto a la concepción de la reforma, viene de un larguísimo dictamen que el Gobernador Sobisch había encargado en 2004 a Rodolfo Ponce de León y Antonio María Hernández. En tanto, desde la oposición se denunciaba que el interés por cambiar la Carta Provincial era el de mutar el régimen económico de la explotación de recursos naturales, algo que finalmente no fue modificado.

La reforma que no fue: el régimen de los recursos petroleros

A título ejemplificativo, glosamos que el art. 95 pone que “El espacio aéreo, los yacimientos mineros y todo lo contenido en el subsuelo del territorio de la Provincia del Neuquén, pertenecen a su jurisdicción y dominio. Las fuentes energéticas son de propiedad provincial exclusiva y no podrán ser enajenadas ni concedidas en explotación a personas, entidades o empresas que no sean organismos fiscales competentes, nacionales, provinciales, municipales y/o consorcios de tipo cooperativo regidos por el Estado.”

Desde el oficalismo se apuntaba que estos preceptos incorporados en la Constitución neuquina de 1957 son anacrónicos en la época actual, donde el sector está totalmente privatizado con la excepción de la incipiente ENARSA. De hecho, otras provincias petroleras que pasaron por reformas constitucionales, como Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, tenían textos correlativos que fueron aggiornados. Por eso se proponía sustituir esa norma por otra que estableciera que "Los recursos naturales y las fuentes de energía podrán ser explotadas por empresas públicas, mixtas o privadas. El Estado provincial ejerce la fiscalización de conformidad a las normas que se dicten".

Tal reforma era necesaria, según esa postura, para garantizar seguridad jurídica a las empresas que operan los yacimientos hidrocarburíferos de la provincia; del otro lado, la oposición denunciaba que lo que se quería era allanar el camino a la entrega de los recursos naturales. A nosotros nos parece que, en verdad, aparece como una inconveniente restricción ese sistema estatista de explotación, sobre todo en un mundo donde hasta Evo Morales dice que quiere tener empresas en su país, siempre que sean socias y no dueñas.

La parte orgánica

En la parte relativa a la organización del poder puntuamos los siguientes aspectos de resalto:

- Se postula un desarrollo más afinado de las autonomías municipales, previéndose al respecto pautas genéricas para garantizar la coparticipación provincial de impuestos de forma equitativa y mayor amplitud para dictar sus cartas orgánicas.

- La legislatura se mantiene unicameral, elegida por circunscripción única, pues no prosperó una propuesta oficial para cambiar el sistema de elección a uno que fuera de base mixta, territorial y popular (al modo de la Constitución actual de Córdoba).

- Se mantienen las características básicas de otros órganos típicamente “provinciales” que preveía la Constitución anterior: Tribunal de Cuentas, Fiscal de Estado inamovible.

- Como novedad, se limitan todas las reelecciones a un período y se prohíbe la simultaneidad de candidaturas (el viejo vicio de postularse como candidato a gobernador y primer candidato a diputado, etc.). En cuanto a lo primero, podríamos notar una injerencia provincial sobre las autonomías municipales, quitándoles la posibilidad de disponer una habilitación para la reelección en sus cartas locales.

- No hay variaciones en el Poder Judicial, salvo la creación de un fuero contencioso-administrativo descentralizado por distritos (hasta ahora había instancia única del Superior Tribunal)

- Queda formado el Consejo de la Magistratura, de siete miembros, que a pesar de no tener representantes del Ejecutivo tendrá predominancia de integrantes de extracción política: hay cuatro representantes de la Legislatura, elegidos conforme a proporción de bloques, dos abogados de la matrícula y un miembro del Tribunal Superior de Justicia (que lo preside). Lo importante es que los “representantes” de la legislatura no pueden ser diputados, algo que me parece muy razonable, porque esa duplicidad de funciones suele llevar a que el parlamentario desatienda su rol en el Consejo. Otro detalle es que sus funciones se limitan a acusar y designar jueces, pero no alcanzan (como en el caso de la Nación) al erigirlo en órgano de superintendencia/gobierno del Poder Judicial.

- Se crea la figura del Defensor del Pueblo, con perfiles similares a la de la Constitución Nacional.

Nuevos derechos y garantías

Como toda reforma de nuestra época, la convención ha buscado hacer un update de los perfiles tutelares de la Constitución. Veamos:

- Se incorpora a la Constitución la regulación del amparo, que no se había previsto en 1957 y quedó regulado luego por ley. También se regulan las vías del hábeas corpus y del hábeas data.

- La nueva Constitución provincial ha incorporado nuevos derechos, desglosando categorías tutelares referidas a discapacitados, adultos mayores, niñez y adolescencia, juventud, veteranos de guerra, consumidores y usuarios. También quedaron incorporados los derechos reproductivos y sexuales, perspectiva de género e igualdad de oportunidades, y derechos a la cultura. Además, establece la obligatoriedad del Estado de garantizar la educación pública desde el nivel inicial hasta el medio.

- En materia de participación ciudadana, se crearon los institutos de consulta popular vinculante y no vinculante, audiencias públicas, iniciativa popular y revocatoria de mandatos de cualquier cargo electivo.

- Hace un reconocimiento de la “preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas neuquinos como parte inescindible de la identidad e idiosincrasia provincial”, garantizándole (junto con otras acciones positivas) los derechos a una educación bilingüe, personería jurídica de sus comunidades, posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocupan, las que en tal caso no serán enajenables, ni transmisibles, ni susceptibles de gravámenes o embargos.

Mi conclusión: Aunque pueda reprochársele algún chispazo de reglamentarismo excesivo en su largo articulado, (como botón de muestra, es claramente impropio de una constitución el que se establezca en ella la prohibición de ingreso de menores a los casinos, no porque la regla sea objetable, sino porque es una cuestión conceptualmente legal, y no constitucional) la Constitución de Neuquén fue una de las mejores en su época y sigue siendo un modelo para tener en cuenta.

.::.

P.D. Cuando hacemos comentarios de estas constituciones siempre puntuamos alguna rareza, y en esta nos llama la atención el Artículo 159 (preexistente) que dice que el funcionario o empleado público a quien se impute delito cometido en el desempeño de sus funciones, está obligado a acusar para vindicarse, bajo pena de destitución, gozando del beneficio del proceso gratuito. Lo que la norma quiere es que el funcionario lleve a juicio, por calumnia, a los que le hubieran acusado sin formular la denuncia, con el objeto de que la verdad de los hechos pueda ser establecida por un juez. De lo contrario, muchas veces sucede que las denuncias periodísticas no son tomadas de oficio y los funcionarios tampoco instan la acusación, con lo cual el tema queda en agua de borrajas, generando un estado de sospecha permanente en la opinión pública. Aunque es fácil deducir que detrás de esa obligatoriedad había una buena intención del constituyente, para evitar el juego dialéctico del gran bonete entre denunciantes y funcionarios, creo que el artículo tiene dos problemas. En primer lugar, puede servir de escudo para disparar campañas de acoso judicial contra la prensa crítica, so pretexto de dar cumplimiento al mandato. Y en segundo lugar, es ingenuo suponer que de la judicialización de un caso se sigue necesariamente el esclarecimiento de los hechos y la disipación de las dudas: qué mejor ejemplo que el caso de Pontaquarto para darse cuenta de lo contrario.

6 comentarios:

  1. A propósito de la Constitución neuquenina que analizas, y tal vez bien alejado del tema, pero en la matriz del derecho constitucional, ¿es eficiente el sistema federal que se ha impuesto en la República Argentina, con constituciones provinciales?

    Ciertamente, más leyes dan más trabajo a los abogado y a la burocracia asociada, pero tienes, por otra parte, una cantidad no despreciable de normas nacionales y provinciales que no necesariamente garantizan seguridad jurídica.

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  2. Ufa, yo me estaba haciendo la misma pregunta al escuchar de la reforma constitucional en las noticias. (aunque me parece que no era de Neuquén, sino de otra provincia en que imponían que el gobernador fuera católico...y quien asumió nunca estuvo 100% legitimado porque era judío).

    ¿Cómo se resuelve ese quilombo?

    (PS: espero que no te ofenda mi último posteo...antes de lincharme por el título...lee lo que viene después. La verdad, va con el afecto que le he tomado a la Capital Federal.)

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  3. Voy a tratar de ser sintético.

    1) El federalismo argentino es una forma de organización que, ante todo, hunde sus raíces en el proceso de formación del Estado Argentino.

    2) En virtud de lo anterior, nos resultaría inconcebible un sistema donde las provincias o municipios carezcan de autonomía política y financiera.

    3) Como proceso histórico, tiene sus características propias, que en verdad lo diferencian bastante del sistema de los EE.UU. donde cada estado tiene su Código Civil, Penal, etc. En Argentina, la legislación "básica" es común, que asegura un "minimum" de seguridad jurídica.

    4) Por razones financieras, demográficas y por el mismo desarrollo desigual, en Argentina el poder tiene una configuración real mucho más centralizada que la que sugeriría una lectura abstracta de la Constitución.

    5) El federalismo permite una razonable homogeneización del derecho, al tiempo que sujeta y exige a los gobernantes una legitimidad "popular" con una marcación más de cerca de la ciudadanía local. Bueno, eso en teoría, porque algunas provincias tienden a tener microsistemas políticos de características cuasifeudales.

    7) Hay virtudes en el sistema federalista y otros problemas de escala, que acaso puedan resolverse con un sistema de integración regional institucionalizada, algo que nunca ha cuajado con éxito por diversas razones.

    8) El Constitucionalismo provincial es muy rico y variado y, aunque también tiene textos malos, muchas buenas ideas que ahora están en la Constitución Nacional surgieron de las locales. Y en cuanto a los malos ejemplos, también han servido para ir mejorando los sistemas de gobierno sin generar problemas a nivel república.

    9) Marcy: Vos hablás sobre el proceso de reforma que está teniendo lugar en la Provincia de Tucumán. Esa constitución, como algunas otras que han sido modificadas, exigía que el gobernador fuese católico, y resulta que el actual (Alperovich) es judío. El tema no fue planteado judicialmente, aunque el resultado más plausible hubiese sido la invalidación de la restricción (incluso las normas contenidas en las constituciones locales pueden declarar inconstitucionales si no son compatibles con la Nacional que es "ley suprema de la Nación", y en el modelo actual el modelo tucumano aparece como una discriminación en razón de religión)

    10) Marcy (2). Me encanta Buenos Aires, estoy allí más que seguido, pero lo cierto es que yo vivo en Santa Rosa, Provincia de La Pampa (algo así como el centro geográfico del país). [ Check it at http://www.santarosa.gov.ar ] Así que no hay forma de herir mis susceptibilidades localistas. By the way, no se llama más "Capital Federal" sino "Ciudad Autónoma de Buenos Aires".

    11) Menos mal que dije que iba a ser sintético, no?

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  4. Gus este último (afortunadamente no tan sintético) trazado por el federalismo argentino merece encabezar un post en si mismo.

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  5. gracias. es cierto, el tema da para un posteo, y las preguntas sobre el federalismo me hicieron reflexionar sobre las limitaciones del centralismo chileno (con o sin descentralización). además, fue saludable e informativo conocer que si hay límites y que existen normas comunes a todas las provincias.

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  6. Pablo Cuenca04 febrero, 2007

    por lo que hasta ahora he leido felicito al autor de este blog por su empeño en difundir el derecho constitucional, mis felicitaciones de alguien joven (22años) que estudia el derecho constitucional y piensa que es una herramienta fertil para redimir la republica que tanto queremos...continuemos con la lucha federal como lo hicieron tantos grandes como Frias, Bidart Campos, Linares Quintana, Haro, etc... A proposito el ilustre jurista Pedro Jose Frias merece una publicacion, como homenaje al unico maestro vivo de la leyenda del derecho constitucional argenina

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