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lunes, julio 31, 2006

La "Ley" Bignone y la distribución distrital de diputados en el Congreso Argentino



Estos dos gráficos están sacados del atlas electoral de Andy Tow, donde también pueden ver los datos básicos de nuestro sistema nacional electoral, y vienen a cuento de una incipiente campaña blogueril.

La llamada “Ley Bignone” (22.847) tiene un problema básico por el que un tal Rollo y ECG (y muchos otros, entre ellos, un juez de la Corte) propugnan su derogación: el sistema de asignación de bancas en Diputados sobrerrepresenta muchísimo a las provincias menos pobladas y subrepresenta bastante a las más populosas (sobre todo a Buenos Aires).


Pero antes, veamos lo que dice la Constitución al respecto.

Art. 45. -- La Cámara de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.


El art. 46, complementario y que sigue formando parte de la Constitución formal, establecía el número de diputados para la primera Legislatura, enumerando la proporción asignada a cada una de las provincias existentes en 1860 (el máximo, 12 legisladores, iba a Buenos Aires, y varias provincias tenían dos), y el 47 establecía que “para la segunda Legislatura deberá realizarse el censo general, y arreglarse a él el número de diputados; pero este censo sólo podrá renovarse cada diez años”.

Por otro lado, el Congreso fue actualizando la base de la población en sucesivas leyes, tal como lo decía el 45 in fine, y respetando el mínimo de dos diputados por provincia. Sin embargo, en 1973 la ley 19.895 incorporó un “piso” más alto, al asignarle a todas las provincias tres bancas más de las que les correspondiesen por población.

Diez años después, la “Ley Bignone” volvió a ajustar los números según el censo 80 y fijó el número mínimo de bancas en cinco por distrito. De ahí, con la posterior "provincialización" del territorio de Tierra del Fuego, surge el número actual de 257 diputados.

Todo esto genera dos tipos de distorsiones electorales que debemos analizar por separado.


Primera distorsión: los cambios demográficos ignorados

Tenemos entonces un criterio ex lege que distribuyó bancas conforme al censo de 1980, y que, incumpliendo el mandato constitucional de reactualizar las bases para la asignación de diputados, sigue aplicándose hasta hoy. Aquí surge un problema: si nos atuviéramos al módulo -considerado en su momento en la ley 22.847- de 161.000 habitantes o fracción mayor de 80.500 por diputado, y los proyectáramos al resultado del Censo 2001, encontraríamos que

- a la Provincia de Buenos Aires le corresponderían 86 diputados (en lugar de los 70 actuales) ; y

- a la Capital Federal (aquí uso la expresión con propiedad, en línea con el lenguaje del art. 45 C.N.) le corresponderían 17 diputados, en lugar de los 25 actuales (esto tiene que ver con que el distrito tiene variaciones intercensales negativas en su población, o sea que está perdiendo gente)

Esto se refleja cuando comparamos los dos gráficos, donde se ve claramente que la Capital se "engorda" al representar su incidencia en diputados (gráfico de la derecha).

Sin embargo, los diputados "de más" que parece tener la Capital se justificarían si se hace el cálculo tomando la base de electores y no la base de habitantes. Como (1) la población de la Capital es mucho más vieja -en perfil demográfico- que la de varias provincias -con mayor proporción de sub 18-, y (2) también por el hecho de que algunos "censados" en provincias tienen su "domicilio real" en la Ciudad Autónoma, se da (3) una disparidad notable: los porteños son el 7 % de los habitantes del país, pero el 10 % de los electores habilitados. Entonces, es (sería) lógico que tengan el 10 % de la Cámara baja, y por eso lo de los 25 diputados. Claro que la Constitución habla de "habitantes" y no de "electores".


Segunda distorsión: el problema del “piso” de cinco diputados.

El mínimo establecido de 5 bancas causa un desfase entre la base poblacional y la asignación de diputados en cada provincia. Esto beneficia a las doce provincias que tienen menos de 724.000 habitantes (es el número de habitantes que debería ser necesario para llegar a los cinco si no hubiera “mínimos”) y la incidencia de estas bancas bonificadas termina perjudicando a los “grandes”, que están consecuentemente sub-representados.

Todo eso explica la distorsión en los diagramas de Gastner-Newman que precedían este post. Mírese, allí, como "crecen" los distritos chicos en el mapa "electoral" (derecha), y cómo la provincia de Buenos Aires, tan gordita en el "demográfico" (izquierda), pasa de un mapa a otro como si hubiera hecho la dieta del Doctor Ravena.

Desde luego, la incidencia del plus llega a los límites en las provincias de menor población: Tierra del Fuego y Santa Cruz “deberían” tener un solo diputado, y tienen cinco.

Para hacer un corte ilustrativo, consideremos esto: al agrupar las 9 provincias que tienen menos de 500.000 habitantes vemos que juntan 45 diputados (todas beneficiadas por el “plus”) que van a representar a algo así como tres millones de personas; la provincia de Córdoba, con esa misma población, lleva 18 diputados al Congreso.

En las puntas más ostensibles de la distorsión -también apreciable en los gráficos- se encuentran los casos de Tierra del Fuego y de Buenos Aires: mientras que en el extremo sur hay un diputado por cada 20.000 personas, en “la” Provincia esa relación trepa a las casi 200.000 (tiene una sub-representación del 28,57 %, pues reside en ella el 38,13 % de los habitantes pero el número de diputados que elige forma sólo el 27,24 % de la voluntad de la Cámara Baja).

Como posdata, apunto que en el in fine de este post ECG especula con que el origen de esta Ley obedece al intento militar de favorecer a los partidos conservadores provinciales y de perjudicar al peronismo, en el entendimiento (erróneo) de que ese partido concentraba su base electoral básica en los obreros de las grandes ciudades. Esa explicación, en retrospectiva, parece plausible.

Conclusiones

1. Tienen razón los bonaerenses que se quejan de su sub-representación.

2. El sistema no es justo: se supone que el Senado es la cámara “de las provincias” y que Diputados es la cámara “de la gente”. Aquella fue pensada para compensar las diferencias de poder relativo entre los componentes del sistema federal, a quienes pone en un pie de igualdad. Nuestra “Cámara de los Comunes”, en tanto, se diseñó para representar al pueblo de la Nación (tanto así, que el 45 C.N. habla de las provincias no como sujetos soberanos sino “como distritos electorales de un solo Estado”), y, visto lo visto, no lo está haciendo bien.

3. Tarde o temprano, el Congreso va a tener que sincerar el sistema de asignación de bancas. De hecho, ya está en mora constitucional.

4. Pero es altamente improbable que los legisladores de los distritos sobrerrepresentados (14 en total) dejen pasar una reforma que reduzca su poder relativo en la Cámara Baja.

5. Y no está claro el cómo hacerlo. El número de diputados no puede bajar de dos por provincia, por aquello de que se deben renovar por mitades. Si se propusiera “sincerar” el número de diputados llevándolo a ese tope mínimo, los distritos más chicos tendrían elecciones donde se vería anulada o muy reducida la representación de las minorías electorales.
El resultado sería una Cámara de Diputados menos plural, con menos matices, y más poder para los partidos hegemónicos. En esto me meto en el terreno politológico de ECG, pero creo que eso sería disfuncional para el sistema.

6. Entonces, pareciera que hay que optar entre dos males: o la sobre/sub-representación interdistrital (producto de la ley 22.847, que beneficia a las provincias chicas) o la sobre/sub-representación partidaria intradistrital que se verificaría con una representación demográficamente “normalizada” volviendo al mínimo de dos (esta distorsión es consecuente de que las provincias chicas quedarían en virtual “distrito uninominal” en cada elección por lo que allí se va a asignar al partido de mayoría o primera minoría la única banca en juego, reportando al portador el 100 % de los cargos electivos en ese comicio; puede leerse, sobre la uninominalidad y sus problemas, este link).

7. Veo otra razón más por la que -creo- hay que optar por el primero de los males, dejando un piso de por lo menos cinco bancas por distrito. ECG compartirá conmigo en que la lógica del poder en Argentina es muy presidencialista, y los distritos grandes ya tienen una incidencia decisiva en esa decisiva elección, con el combo Capital + Provincia llegando al 47 % (!) de todo el padrón país. Es una enorme influencia, demasiada si se lo piensa en clave federalista. Compútese también que la derogación del Colegio Electoral (en el 94) ha cambiado las reglas de juego quitando muchísimo poder a las provincias, cuyo peso era todavía más sobrerepresentado en aquel cuerpo que elegía al primer mandatario. Así las cosas, y con esas acusadísimas desigualdades entre periferia y metrópolis, me parece que va en beneficio del ya bastante devaluado sistema federal el mantener, a través de los "mínimos", un balancing algo ortopédico que permita nivelar un poco los poderes relativos entre los distritos.

¿Y qué pueden hacer los jueces al respecto?

Rollo se entusiasma cuando le contamos que una pretensión como la suya fue aceptada en un caso del año pasado del Tribunal Constitucional de Bolivia (el fallo que comentamos aquí). Pero nosotros somos escépticos.

Probada que está la subrepresentación bonaerense, la redistribución de bancas es una materia ostensiblemente política y su normalización, por razones institucionales y prácticas, no podrá ser sino algo "impura" en términos de cuota-parte. Si estamos de acuerdo en todo esto, debemos reconocer también que las formas de redistribuir abren bastantes opciones, demasiadas, como para ser válidamente "judiciables".

.::

Dos recomendaciones finales:

-> ECG linkea un muy buen artículo de Jorge Hayzus que se descarga desde este link (PDF, de la despensa de doctrina de Astrea); imperdible para seguir el hilo de la evolución constitucional y legal.

-> Rollo se pregunta cuántos gramos de diputado le tocan. La respuesta, con gráfico, en este post.

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