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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

miércoles, agosto 16, 2006

Diputados demandan inconstitucionalidad: legitimación, interés jurídico y acción procesal

Ayer estuve leyendo la demanda que presentó Elisa Carrió junto con otros dos diputados del ARI, demandando la inconstitucionalidad de los llamados "superpoderes". Tengo entendido que PRO y radicales van a hacer su propia versión.

A los que les interese el tema, les recomiendo leerla, porque la demanda está muy bien hecha (pueden descargarla de acá -vía blog M.E. Estenssoro- en formato Word). Esto dicho, la cuestión "de fondo" es discutible, y por cierto que el resultado más probable para esa impugnación es la lisa y llana denegatoria: veamos por qué.


La cuestión "de fondo" en dos palabras: "administrar" y "ejecución"

Se alega que facultar al Jefe de Gabinete para “reasignar partidas” del Presupuesto –en eso consisten los “superpoderes”- es darle un poder que excede la mera ejecución presupuestaria, su estricto cometido constitucional.

Y eso es lo que ahora previsto en el nuevo art. 37 de la LAF (ley 24.156, de Administración Financiera).

Ahora bien: todos nosotros hacemos planes, en nuestras pequeñas economías, y vemos cómo el tiempo los va modificando, incorporando enseguida nuevos gastos imprevistos y –con suerte- quitando otros. Multiplíquese eso a nivel país, y se comprenderá rápido que cualquier sistema de gobierno operante va a necesitar un grado de flexibilidad con respecto al Presupuesto Anual.

La cuestión empieza allí a ser algo semántica, como el problema del "equilibrio" en la composición del Consejo de la Magistratura, como el problema de la planetidad de Plutón.

Desde una perspectiva funcional, la “administración” -puesta por la Constitución en cabeza del Ejecutivo- no repele esa discreción, diría que hasta la presupone.

Por eso es de sentido común, y no hay problema constitucional, en prever la contingencia de una reasignación de partidas. No está mal sincerar la situación, pues la falta de una cláusula flexibilizadora se suplió durante mucho tiempo con autorizaciones anuales, que se vienen votando año por año desde la década del noventa.

Lo que sí nos parecía correcto era que la Ley de Administración Financiera hubiera encuadrado la facultad reasignatoria –dada ahora con carácter genérico- a través de algún estándar conceptual o límite cuantitativo–porcentual, o previsto algún procedimiento especial para las reasignaciones.

A falta de ello, la forma parlamentaria de actuación ex post se acota al seguimiento de lo que haga el Jefe de Gabinete y la posibilidad –prevista en la Constitución- de que el Congreso lo remueva mediante el voto de censura previsto en el art. 101 (requiere mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras).

Esto no implica, como se oye por ahí, que la facultad de reasignación signifique que el Jefe de Gabinete no tenga que rendir cuentas por los fondos reasignados, o que éstos se sustraigan de todo control posterior. De hecho, aparte de votar el presupuesto anual, el Congreso también hace otra cosa: aprueba, previo dictamen de la Auditoría General de la Nación, la “cuenta de inversión” del año vencido, que además se publica en Internet. El problema es que esa auditoría es compleja, pero las partidas reasignadas no son de por sí "cajas negras".


"Standing" for dummies, o cuándo se puede pedir la inconstitucionalidad.

La inconstitucionalidad es una cuestión delicadísima, porque supone que un juez –sin legitimación popular directa- se ubica como pretenso invalidador de un producto legislativo que ha sido acordado por representantes votados por el pueblo.

Este sesgo “contramayoritario” los obliga a ser ultra prudentes y tomar muchas precauciones, en el "input" y en el "output" de lo que hacen. Por lo segundo, nuestro sistema de control de constitucionalidad supone que la inconstitucionalidad es "sólo para el caso", y no se puede hacer erga omnes. Sin embargo, el reciente fallo de Corte sobre movilidad de las jubilaciones -comentado acá- es uno de varios ejemplos que dan el mentís a ese principio.

Pero lo que aquí nos interesa es la "legitimación", "locus standi" o "standing to sue", que son restricciones al "input" de la jurisdicción constitucional. En nuestro sistema, de control difuso, se supone que los jueces no pueden atender planteos meramente consultivos, no dictan la inconstitucionalidad en el solo interés de la ley, en fin, no se pronuncian “en abstracto”.

La invalidación -interferencia de un poder sobre otro- es algo delicado y por eso tenemos que tener un buen motivo para hacerlo, empezando así por exigir que el "caso" se configura sólo en la medida en que tal tremenda declaración tenga sentido para alguien. Si no, no hay "caso".


Por eso es que podemos encontrar todavía normas viejas que imponen regulaciones de dudosa constitucionalidad, pero que no tienen ningún fallo en contra. La razón es simple: desde hace tiempo que no joroban a nadie, porque nadie las invoca o las aplica (están “en desuetudo”).

Al litigar, el peticionante debe tener algún problema en su vida que surja como consecuencia de la norma que impugna. Si mañana existe una ley que establece un impuesto confiscatorio para los propietarios de yates, no tiene sentido que nos presentemos los automovilistas a demandar su inconstitucionalidad. “Usted ladre cuando le pisen la cola”, es más o menos el sofisticado criterio que se esconde detrás del concepto de “interés concreto, inmediato y sustancial” que se exige en la jurisdicción constitucional.

Muchas veces el caso se puede “fabricar”. En el ejemplo: si estoy muy enojado, puedo comprarme un yate (!), rehusarme a pagar, y esperar que el Estado pretenda cobrarme, interponiendo entonces el planteo de inconstitucionalidad como defensa. No es un buen plan, entre otras cosas porque me obliga a vivir en un estado de incertidumbre que es costoso: si estoy planeando comprarme el yate, no puedo predecir con certeza si al final voy a tener que pagar o no el impuesto.


Pero esa “fabricación” del caso no siempre es posible –o es muy cara para experimentar, como en el caso del yate- y esto trae serias implicancias. Mañana el Congreso podría votar una ley que permita a la policía torturar gente, y el criterio expuesto conlleva que para poder plantear el caso tendríamos que partir de un individuo ya torturado …

Se hace cuesta arriba comulgar con esa conclusión. Por eso es que la jurisprudencia amplía la “legitimación” (el derecho a demandar) a través de nuevas esclusas: amparo colectivo, acción declarativa, concesión de la legitimación a asociaciones -p.ej., "Cámara Argentina de Fabricantes de Yates"- u ONGs que litiguen en casos testigo que se relacionan especialmente con las causas que profesan, de todo lo cual surgen símiles de "acciones de clase" aunque las mismas no se reconozcan con ese nombre en nuestro proceso judicial.

Lo que tienen de común esas vías procesales es, también, su falta de certeza técnica. No es como ejecutar un pagaré. "La doctrina" suele ser muy optimista, pero lo cierto es que -salvo cuando hay disposiciones constitucionales expresas como la del amparo ambiental del 43 C.N.- los criterios de admisibilidad que las rigen no están consolidados y muchas veces son administrados selectivamente por parte de los jueces, que en algunos casos los erigen como vallas insalvables para evitar pronunciarse en casos "sensibles" y en otros los ignoran olímpicamente para pasar a la vanguardia del activismo en alguna de sus versiones. Incluso el Defensor del Pueblo tiene problemas para que le reconozcan legitimación cuando actúa en defensa de derechos de incidencia colectiva (ver nota de Verbic en este link, PDF, vía Astrea)

El problema de legitimación y la estrategia de la demanda

Todo esto es importante porque la demanda planteada no está llevando a juicio ningún caso concreto para agraviarse de la reforma a la LAF. Por ejemplo, encontrar a alguien que fuera a recibir un beneficio identificable a cierta partida votada originalmente por el Congreso, que fuera luego privado de ello por la reasignación arbitrada, y litigar en su nombre.

Por el contrario, el ser diputado no confiere "legitimación procesal" per se a los efectos de cuestionar una norma sancionada por la legislatura: la derrota en la votación no es un agravio concreto, y la representación política que ostenta el diputado se subsume en la voluntad colectiva que por sus mayorías ha adoptado el Congreso.

Por ejemplo, en 1994, Polino y Bravo hicieron un planteo similar con respecto a la votación de la ley que convocaba a reformar la Constitución y su legitimación fue rechazada, con disidencias de Fayt y Boggiano. Y en ese caso el agravio era mucho más concreto, porque lo que se denunciaba era una violación al procedimiento de sanción de la ley en cuestión, y no en cuanto a su contenido.

La otra forma de buscar un argumento concreto y personalizado es la que se intenta, y es un poco indirecta: se dice que al transferir atribuciones por Ley, el Congreso le impide a los diputados peticionantes ejercer su poder-deber de participar en la sanción de un presupuesto que vincule al Ejecutivo.

Vista la jurisprudencia en la materia, que no reconoce precedentes análogos favorables, lo que suponemos es que esa demanda no va a poder superar el escollo procesal de legitimación y, consecuentemente, no va a haber pronunciamiento de inconstitucionalidad ni doctrina judicial sobre el tema de fondo.


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Sobre el modelo "difuso" y los sistemas de control de constitucionalidad, puede verse nuestra FAQ 4. ¿Qué es el control de constitucionalidad?.

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