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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

viernes, agosto 28, 2009

Derecho a no dar quórum: inconstitucionalidad del art. 64 de la C. N.


Art. 64. -- Cada Cámara es juez de las elecciones, derechos y títulos de sus miembros en cuanto a su validez. Ninguna de ellas entrará en sesión sin la mayoría absoluta de sus miembros;
pero un número menor podrá compeler a los miembros ausentes a que concurran a las sesiones, en los términos y bajo las penas que cada Cámara establecerá.

Lo que nos hace ruido es la parte que marco en negritas, y más específicamente, lo que está subrayado. Trataré de argumentar aquí que este artículo debe leerse como si su parte final no existiera.

El intento será heterodoxo porque la doctrina constitucional no suele cuestionar el punto. Y es que no hay ambigüedad: la norma que establece la regla del quórum habilita también a sancionar a los diputados que no estén concurriendo a una sesión y es explícito en la posibilidad de "compelerlos".

El art. 27 del Reglamento de la Cámara de Diputados dice que "en caso de inasistencia reiterada de la mayoría de los Diputados, la minoría podrá reunirse en el recinto de las sesiones, para acordar los medios de compeler a los inasistentes. No dice cuáles son esos medios.

El Reglamento de la Cámara de Senadores detalla más la cuestión. Dice que "Cuando transcurra uno de los días señalados para sesión ordinaria sin quórum para formar Cámara, la minoría presente, una hora después de la citación para la segunda sesión, puede reunirse y llamar a los inasistentes por citación especial para la sesión siguiente. La citación se hará por el presidente en dos diarios de la capital de la República, mencionando por sus nombres a los inasistentes, si así lo resuelve la minoría reunida" (art. 27). Bajo el acápite "Medidas de compulsión", el art. 28 establece que "si después de esta situación no se forma quórum, la minoría tiene facultad para compeler a los inasistentes por la aplicación de multas que deben fijarse dentro de la asignación mensual de que gozan los senadores, o por la fuerza pública, si aquellas medidas no dan resultado".


Digresión: votando a punto de pistola


La idea de traer diputados o senadores por la fuerza pública tiene algún precedente histórico. Cuando al final de la Guerra Civil Estadounidense se votó la Enmienda XIV (igual protección, debido proceso) su texto debía ser ratificado en tres cuartos de los Estados, que a la sazón eran 36. Se necesitaban, pues, 27 ratificaciones. Recordemos que los estados de la Confederación derrotada eran once, de manera que tenían la posibilidad de bloquear la enmienda.

Era evidente que allí se daría la lucha más dura. En efecto, diez de ellos la rechazaron por abrumadora mayoría. Sí pudo aprobarse en el estado de Tenessee, aunque el procedimiento fue una vergüenza: para obtener el quorum fue necesario arrestar en su finca a un miembro de la Cámara y conducirlo allí a punta de pistola, entre gallos y medianoche, a lomo de mula y a pie a través de distantes colinas. Otros dos que se negaban a bajar al recinto fueron encarcelados, pero se los anotó como “presentes” a los efectos del quorum.


Cláusulas constitucionales inconstitucionales

Si yo quisiera argumentar en contra de las normas transcriptas tengo un problema obvio: estos reglamentos dicen lo mismo que dice la propia Constitución en el art. 64. Como se sabe, una de los tabúes de la interpretación y del control de constitucionalidad es que no se puede declarar inconstitucionales a las normas de la misma Constitución.

Es posible sostener, en ciertos casos, lo contrario: si vemos un desalineamiento muy notorio entre los valores constitucionales dominantes y una cláusula instrumental, podemos argumentar que esta debe ser objeto de una lectura muy cuidadosa y, llegado el caso, desaplicarse.

En fin, los tabúes se pueden poner en cuestión (algo de eso se debatía en los muchos y buenos comments de este post de Lucas A). Un ejemplo obvio: el art. 55 C.N. exige para ser senador "disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes". Esta suma no actualizada sería hoy insignificante, pero si no lo fuera, la restricción plutocrática que estuvo en el ánimo del constituyente choca groseramente con los principios de igualdad que hoy asumimos como valores constitucionales.

[El equipo jurídico de Francisco De Narváez, por supuesto, está en estos momentos sacándole punta a la teoría de las cláusulas inconstitucionales en la Constitución, por razones que bien conocemos]


El derecho a no dar quórum

Creo que el artículo 64 C.N. no resiste una lectura coherente y consistente de la Constitución que lo contiene.

El 64 debe empezar a leerse desde el principio y debe entenderse su razón profunda: la restricción del quórum fue fijada por el constituyente para evitar que una minoría fortuita y no representativa apruebe leyes en nombre de todos.

Entonces, hay que redefinir el significado de la inasistencia justificada por motivos políticos. La no concurrencia a una sesión puede entenderse no como una omisión, como una renuencia o como una falta reprochable del legislador, sino como una acción que éste ejecuta para exteriorizar de hecho su voluntad política de no habilitar el tratamiento de una ley que, por las razones que le parezcan, es inadecuada, inconveniente o inoportuna.

El no dar quórum es una medida política extrema que tiene sus precios, sus saldos y sus costos políticos. Es una jugada posible en el menú de opciones de un político singular y de un bloque, y ningún operador lo ignora. Esta práctica parlamentaria ya establecida nos debe alertar sobre la inconveniencia de soluciones esquizofrénicas.

Si la autorización a "compeler" parece haber sido fijada por el constituyente para evitar la situación de bloqueo legislativo, la pérdida de gobernabilidad, también es cierto que el remedio institucional no puede consistir en llegar al quórum por la fuerza física, o viciando la voluntad del representante bajo la amenaza de sanciones. Y eso sí que sería un problema de gobernabilidad.

Y si hubiera un bloqueo legislativo, será porque los legisladores inasistentes son muchos, y porque los que quieren sesionar no tienen una cuota suficiente de consenso. El quórum no sólo es la precondición de un proceso parlamentario regular, sino también es precondición de un proceso potencialmente deliberativo: la posibilidad de que se frustre la sesión por falta de quórum incentiva a la facción mayor no mayoritaria a negociar y buscar aliados, a ampliar la base de sustentación de un acto que debe ser expresivo de la voluntad general.

Ninguna multa ni detracción de salarios debería imponerse al diputado o senador que, en ejercicio de este derecho, no da quórum. Mucho menos plantear interinatos o destituciones. El único juzgamiento es el electoral, y puede premiar o castigar a la persona o al partido, en la próxima elección.

Hasta tanto ello ocurra, en el ejercicio de su mandato representativo, el legislador o el bloque puede optar libremente por las tácticas, estrategias y acciones parlamentarias que sean más conducentes a sus objetivos o ideales políticos.

Esta disposición del 64 C.N. puede aparecer en otras normas constitucionales provinciales y municipales, bajo diferentes formas. Entiendo que a todas ellas es aplicable el argumento que, a título experimental, he desarrollado en este post.

12 comentarios:

  1. Es cierto que desde el punto de vista político, el derecho a no dar quorum parece un mecanismo más de actuación por parte del legislador, pero no creo que el sistema deliberativo, en su versión pura, pueda amparar esta conducta.
    Los legisladores están para asistir a las sesiones, proponer, deliberar, negociar, responder en gran escala al mandato conferido (me refiero a los políticos que representan a algún partido de claras convicciones -UCR, socialismo, DC, conservadurismo, etc.). El recinto o las comisiones están para deliberar, y si pierdo en la votación, pues mala suerte (aún reconociendo que la solución ideal debería ser una norma consensuada, con garantía de estabilidad). Si el pueblo nos vota mayoritariamente en la siguiente elección, a la ley sancionada le introduciremos las correspondientes modificaciones sostenidas por nuestra convicción, o la derogaremos y modificaremos por otra que entendamos más adecuada para la felicidad del pueblo.
    Sin embargo, la relaidad jurídico-política actual nos muestra que la falta de quorum es un método de la minoría para trabar el tratamiento de leyes propuestas por la mayoría parlamentaria (en coincidencia con el poder ejecutivo).
    Una norma inconstitucional hoy que en otra etapa de la evolución deliberativa podría mostrarse constitucional (el efecto jurídico de la reiterada reticencia del legislador, aún luego de conminado a presentarse al recinto para ejercer su función, debería ser su específica exclusión de la base de cómputo del quorum requerido).

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  2. trivia del art. 55 c.n.
    17 pesos fuertes :: 1 onza de fino oro español (27,0643 gr)
    1 onza española :: 0,870137 oz troy (27,0643 gr/31,1034768gr)
    1 $ fuerte :: 0,0511845 oz troy
    2000 $ fuertes :: 102,36905 oz troy
    a los cierres de hoy
    2000 $ fuertes :: us$ 97.823 (a au 955,60) :: 376.524 (a t.c. 3,849)
    o $ 28.963 mensuales (incluyo s.a.c, aunque no corre para un rentista)

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  3. otra, en 1864 se revaluó la mo neda a 16 por onza (no tengo fuente legal)
    es decir ahora son $ 30.773 mensuales

    el tema no es trivial ni infrecuente

    sin ser abogado, o acaso por no serlo, siempre me preocupó que en lo formal una ley o decreto diga que es en función de una norma de jerarquía inferior (decreto, resolución)
    ej. derógase la res. me 125/08

    peor todavía un beneficio para cierto item, que el ejecutivo en determinado nivel puede modificar, ampliando o restrigiendo los alcances de la norma
    ej. una partida arancelaria

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  4. Gustavo me parece correcto el analisis del articulo pero por mi parte creo necesario que los supuestos representantes de los intereses del pueblo den las razones por las que realizan sus actos. Por lo cual, tanto para apoyar como para no apoyar una ley quiero que se publique cuales son las razones(al menos las televisables).

    CEFE

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  5. Anónimo viernes: la via de no dar quórum no está al alcance de una minoría insular, si surte efecto es porque hay un montón de representantes (groseramente digamos: al menos la mitad) que la adoptan en el caso. Con respecto al efecto de contar al diputado ausente como presente, eso sí que sería derogatorio de la cláusula constitucional del quórum.

    Cansarnoso: ¡gran dato!

    Cefe: estoy de acuerdo, si le suponemos un fundamento deliberativo, el representante tiene que dar razones, no digo que lo haga en un documento con considerandos, pero tiene que explicarlo a la sociedad, esa sería la diferencia entre la inasistencia por vago y la inasistencia justificada por motivos políticos.

    Apostilla: otra cosa inconstitucional que anda dando vueltas en los reglamentos de las sesiones de las Cámaras es la posibilidad de que se pidan o celebren sesiones secretas.

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  6. El grato de Cansarnoso es hipernecesario. Había leído en un libro de Helio Zarini un cálculo diferente, que hacía pasar el peso fuerte a oro y de oro a dolar. Y daba mucho menos en dólares.
    De dónde sacáste los datos?

    Clap, clap.
    Salud!

    Y salud Gustavo!
    Abrazos,
    Lucas.

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  7. 17 pesos :: 1 onza española

    www.billetesargentinos.com.ar/billetes/peso_fuerte.htm

    también el revalúo de 1864
    (no cita fuentes legales, de ahí mi duda si por simple ley se había modificado la constitución, subversiòn de la pirámide de kelsen)

    el resto wiki (onzas españolas u troy) y alguna página web financiera por las cotizaciones oro y dólar

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  8. lucas

    zarini no necesariamente estaba equivocado
    tené presente que desde el 2002 el precio del oro (en us$) se ha multiplicado por 3,5 (tocó aprox 250 en 2001)

    además, tené en cuenta que a mediados del siglo xix, más allá del patrón legal, las relaciones comerciales eran fundalmente en plata (ag)
    y la paridad au/ag ha pasado de promedio 13 entonces a 73 ahora

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  9. Totalmente en desacuerdo con el análisis del brillante autor de este sitio.
    Sin entrar en latinazgos (in claris ...) lo cierto es que el artículo constitucional es claro y la interpretación que se propone es no solo inconstitucional sino, incluso, falta de sentido común.
    En efecto, me pregunto si es válido que, por motivos "políticos" los jueces no quieran dictar sentencias o el Poder Ejecutivo no quiera ejecutar leyes o los Ministros no quisieran ejecutar actos administrativos (innecesario que se me conteste con respuesta no jurídica -o sea sociológica-). Estarían todos incursos en el delito de "incumplimiento de los deberes de funcionario público". Concretamente, los legisladores tienen mandato del soberano popular para ir al Congreso y "trabajar" de ello. Es más, por eso "cobrar". Las inasistencias tienen que ser justificadas solo en razones de enfermedad o viaje, o suspensión, etc.. Pero no se puede escudar el legislador en que no va al Congreso "para no dar quorum" o para "no debatir en lugares donde sabe que va a perder la votación".
    Esto es lo lógico.
    Y no importa si hoy la estrategia la hace la oposición al gobierno nacional de un color político, como antes lo hizo el hoy oficialismo cuando era oposición (la política pendular).
    Mi crítica es igual para "todos" los signos políticos.
    Me asombra que el brillante autor de este sitio use su inteligencia para sustentar una tesis tan alejada del sentido común y que aunque hoy sirva para la oposición al gobierno nacional, mañana puede servir a este mismo grupo político para impedir que los nuevos gobernantes, precisamente, "gobiernen".
    Esta es la primera vez que comento una noticia o post en cualquier sitio de internet, y, lo que más lamento es hacerlo en uno de los mejores blogs que hay al cual acudo todos los días.
    Felicitaciones igual al editor.

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  10. Amigo, gracias y enhorabuena por estrenarse en el commenteo.

    1. La situación de funcionarios del ejecutivo y de jueces no es equivalente a la de diputados y senadores. El Ejecutivo y los jueces deben subordinarse a leyes vigentes, los legisladores no están subordinados a un proyecto de ley en tratamiento.

    2. En la práctica esto no es "no trabajar", sino hacerlo. Cualquiera que tenga experiencia parlamentaria te podrá dar fe de ello. El bloque que no da quórum ha debatido el proyecto y ha fijado posición: tiene entonces que dar muchas más explicaciones que las que debería dar en casos normales. Y por supuesto tendrá que dar el debate en comisiones, ir al Congreso, hacer públicas sus objeciones.

    3. El quórum puede tener una motivación virtuosa. Supongamos que la oposición tiene los números para rechazar la ley. Podría hacerlo, pero es preferible que, ante un profundo desacuerdo, niegue quórum para forzar reformas hacia un proyecto de ley votable, permitiendo así que se siga trabajando en el tema. Porque si el proyecto se rechaza en la Cámara, tendremos problemas: se habrá perdido tiempo en el capricho de querer aprobar un proyecto muy resistido, con el agravante de que habrá que empezar su tratamiento desde cero.

    4. El quórum es un incentivo -el único institucional- a que una mayoría no dominante negocie y construya consensos. Cualquier atajo que implique subvertir esa exigencia va a dar por resultado la equivalencia funcional entre mayorías absolutas y primeras minorías.

    5. No creo que la tesis sea tan alejada del sentido común, porque la práctica parlamentaria no nos ha mostrado ningún intento concreto de aplicar el recurso a "compeler" por la fuerza física, más allá del ejemplo raro de la digresión. ¿Qué tuvo que pasar para que eso pasara? Nada menos que una guerra civil con secesión entre estados.

    6. Hay casos especiales de quórum agravado, donde efectivamente la minoría puede bloquear a la mayoría. Ejemplo: reforma de la constitución, dos tercios. La explicación es que están previstos expresamente y es por algo: la Constitución quiere ser rígida y poner ciertos temas más allá del alcance de una simple mayoría, requiriendo entonces superconsensos.

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  11. Gustavo, Ramón Columba, en "El Congreso que yo he visto", cuenta un episodio de los años '20 o '30. En esa época, la custodia del Congreso la tenían los bomberos, y fueron los encargados de ejecutar la orden de compeler físicamente a legisladores a sesionar. Obvio que lo hace en forma divertida, y hasta con un dibujo. No lo tengo aquí conmigo, sino lo escanearía.
    Respecto del lado serio del asunto, la clave está en el punto 2 de tu último comentario. Pero falta un paso: el bloque que no da quórum debatió el proyecto, fijó posición, y exploró si hay o no posibilidades de consenso. Si no la hay, puede llegar a ser legítimo no dar quórum. Anunciar que no se va a darlo antes de hacer todo esto envicia todo el procedimiento.

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  12. RR, gracias por el aporte. El libro de Columba está en la categoría "clásicos que no leímos", ya lo voy a agarrar.

    Con respecto a lo que decís al final, comparto absolutamente desde lo conceptual, pero aún así no veo soluciones disponibles a mano. También ocurre que en verdad, la decisión de no dar quórum está tomada in pectore desde antes, y lo que ocurre en el proceso es un simulacro, una racionalización pour la galerie para que los renuentes no sean acusados de obstruccionismo. ¿Como distinguir los casos genuinos de los no genuinos? Nadie lo puede hacer. Entonces el caso se parece a los testimoniales: es indebido, pero imposible de castigar a riesgo de alterar presupuestos muy sensibles del sistema representativo.

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