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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

jueves, junio 27, 2013

Una propuesta para democratizar y federalizar el Consejo de la Magistratura


Hemos referido ya en otros posts las sombras y luces de los proyectos de democratización y del fallo de la Corte Suprema que declaró inconstitucional la ley sancionada para promover la elección popular de los miembros del Consejo de la Magistratura (lo analizamos aquí nosotros, y recomendamos de Gustavo Maurino -que a todo esto abrió su blog hablando bajo- este interesante PDF donde lo anota -conviene guardarlo y abrirlo desde el Acrobat para ver los comentarios).

En alguna de esas discusiones mantuve que la verdadera forma de democratizar el Consejo y de hacer que funcione óptimamente no pasaba tanto por el modo de elección sino por la necesidad de descentralizar su estructura, algo que ciertamente admite la regulación constitucional del art. 114 CN que deja un amplio margen para diversos diseños institucionales factibles tal como la propia Corte lo reconoció.

Pero se piensa condicionado por la dependencia de lo ya hicimos (path dependence) y se trabaja -como se ha hecho hasta ahora- asumiendo variaciones poco innovadoras sobre lo existente (y probadamente fracasado), pensando en estructuras importadas de países de tradición unitaria, cuya respuesta es no sorprendentemente concentradora. Y nosotros creemos que no puede haber una genuina democratización si no es en clave federalista

Entonces, aunque sea política ficción, aquí va el esbozo de mi propuesta. 


La idea es partir de las 16 jurisdicciones federales que hay de la República (que son las que aparecen delimitadas en el mapa) y agruparlas en las cinco regiones coloreadas como se muestra aquí al lado.

El Consejo de la Magistratura se dividiría en cinco salas: NOA, NEA, Cuyo/Córdoba, Bonaerense/Metropolitana y Patagonia (aunque las nombraríamos con gélidos números romanos del I al V y no con descriptores geográficos).

Recordemos que el Consejo cumple tres funciones básicas: 1) "administrar" y "gobernar" el poder judicial (función que hasta ahora ha sido retenida por la Corte Suprema),  2) "elegir" jueces y 3) "controlarlos" al ejercer la primera fase del procedimiento sancionatorio (la destitución ulterior queda supeditada al Jurado de Enjuiciamiento).


Las ventajas de la división en Salas

Cada sala tendría 11 miembros y se ocuparía de designar, administrar y controlar los organismos judiciales que tengan sede en su región. Cada una hace lo suyo. De esa forma hay un quíntuple beneficio:

  • la proximidad de los Consejeros a la realidad del ámbito en que los jueces deberían actuar, lo que les da un mayor conocimiento de los problemas locales y del perfil de los postulantes o funcionarios,
  • la mayor visibilización y percepción de lo que el Consejo hace por parte de los electores de su región (algo que se difumina bastante en el modelo unitario),
  • la mejor representitividad al existir una conexión territorial entre los representantes indirectos que actúan en el Consejo,
  • la agilidad que se gana al dividir la tarea en salas que pueden trabajar simultáneamente, eliminando cuellos de botella, 
  • el beneficio operativo de tener sede física con una cercanía territorial a los organismos jurisdiccionales, lo que facilita la vida de los concursantes y brinda una ámbito para otras funciones que el Consejo debe cumplir como la capacitación de funcionarios y aspirantes.


La (des)composición

Estos 55 consejeros deberían ejercer su actuación ad honorem, de modo que no hay mayores gastos involucrados. La conformación de cada sala sería la siguiente:

  • 3 representantes de la Cámara de Diputados, dos por la mayoría y uno por la minoría. 
  • 2 representantes de la Cámara de Senadores, uno por la mayoría y uno por la minoría.
  • 1 representante designado por el Poder Ejecutivo Nacional para cada Sala.
  • 2 jueces representantes elegidos por los magistrados de la región de cada Sala (uno por los jueces de primera instancia y otro por jueces de instancias superiores, para cumplir la previsión constitucional de que debe haber jueces de todas las instancias) 
  • 2 abogados elegidos por los abogados matriculados de la región de cada Sala 
  • 1 académico elegido por un plenario de rectores de las Universidades Nacionales que tengan sede en la región de cada Sala.

Detalles y modo de funcionamiento

Para agilizar las decisiones, no se requiere mayoría agravada (algo que el diseño constitucional no predetermina). Podría optarse por una mayoría simple de 6 miembros o elevar un poco la vara y subirla a 7. Eventualmente los académicos podrían ser 2 o 3, y/o podría eliminarse el representante regional del Ejecutivo. En cualquier caso, no hay peligro de que sólo un grupo o sector pueda predominar o formar la voluntad de la Sala, que fue la definición de "equilibrio" que la Corte Suprema dio en "Rizzo".

Los representantes parlamentarios deben ser diputados o senadores elegidos por provincias cuyo territorio forme parte de las regiones definidas en la Sala para que se los designe. El término de los consejeros sería de dos años, para reforzar el accountability electoral y mantener la mayor fidelidad posible a las diversas composiciones de los órganos políticos.

No obstante la división en Salas, el Consejo sería uno solo. Para eso se definirían una serie específica de ítems que deben decidirse en un "Plenario" conformado por los consejeros de las cinco salas, y que debe reunirse dos veces al año. Allí se fijarán las pautas generales para "dictar reglamentos" y para "administrar los recursos" del Poder Judicial. Ello sin perjuicio de que para algunas cuestiones en cada uno de esos rubros el Plenario de Consejeros delegue a cada Sala la posiblidad de adaptarlo y decidir sobre su implementación local. De esa forma queda mejor definida una visión de conjunto con un margen razonable de versatilidad y adaptabilidad regional.

Finalmente, para mantener la filosofía conceptual de este esquema, resultaría conveniente reformar también el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados para imprimirle una lógica similar, requiriendo la conexión geográfica de los integrantes que actualmente lo componen por sorteo (2 jueces, 4 legisladores, 1 abogado) para cada proceso de destitución.

19 comentarios:

  1. Hay una cosa que no me queda clara,para los representantes del Congreso en cada sala por mayoria y minoria ¿Se tomaria en cuenta la composicion total del mismo o el numero de legisladores correspondientes a cada region?Gracias.

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    1. En mi idea, la composición total del mismo.

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  2. ese segundo párrafo!!! luminooooso.
    El punto de federalización-descentalización es tán bueno (y tán contracultural).
    Eso, junto con participación ciudadana en la "vida diaria" del Consejo...una bella "política ficción" en la que vale la pena insistir

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  3. Gustavo,
    Voy a parecer unitario, pero -tratádose del poder judicial federal- porqué habría de tener un anclñaje regional, ¿no se supone que entiende en causas en las cuales está comprometido deol algún modo los intereses de la Nación? No lo sé, lo pregunto no más.
    Otra cosa, ¿no habría que contemplar una de tus salas para el engendro de la justicia nacional, de modo de ir separando presupuestos y demás con el fin de la unificiación?
    Abrazo
    vasco

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    1. Lo que hay que hacer con la justicia nacional es transferirla a la CABA, como decís.

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    2. la Nación también puede defender sus intereses en el resto del territorio, no solo en Buenos Aires

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  4. Gustavo, qué valioso tu aporte, fundamentalmente porque arriesgas a mostrar tu creación. Te quiero hacer una pregunta, porque mi preocupación radica en cómo partir la corporación, y la fragmentación de corporaciones lo que generalmente genera es una consolidación de la corporación porque puede ocupar el espacio con una presencia de mayor impacto, que esto es lo que señalas, si pensamos que esto podría agilizar un sistema cuyo tiempo debe modificarse, por los que menos tiempo tienen. Cuando planteas como positivo "la proximidad de los Consejeros a la realidad del ámbito en que los jueces deberían actuar, lo que les da un mayor conocimiento de los problemas locales y del perfil de los postulantes o funcionarios" lo que te pregunto es ¿No la conocen? Supongámosle que no ¿Cambiarían su modo de accionar si conocieran esa realidad? Considero que no. No podemos negar las cuestiones de clase y el poder judicial es la oficina de abogados de los ricos del lugar. Me pregunto, viendo el funcionamiento de los poderes judiciales del interior, que son parte de ciertos feudos provinciales. La sectorización ¿Aumenta el poder de los feudos? ¿No aumenta el poder teniéndolos más cerca?
    Considero que es preciso que otros actores ocupen lugares en el consejo, no tengo conocimiento suficiente para opinar del número, pero sí diluir la presencia de abogados. Es contra la corporación de abogados no contra la corporación judicial. La corporación está hecha de abogados. Te pregunto si un esquema así favorece o dificulta el corporativismo y fortalece o debilita el feudalismo. Un abrazo y gracias por el tiempo que destinas para enseñar y ayudar a pensar.

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    1. El esquema que propicio tiene solo un componente específico de abogados: los matriculados y los jueces. No puede ser de otro modo porque lo exige la Constitución. Los 7 restantes podrían no serlo. En un punto, no es impertinente que haya un segmento que tenga una formación específica ya que para entender la labor del Consejo hay efectivamente muchos aspectos técnicos y jurídicos.

      Efectivamente, no creo que los Consejeros tengan una somera idea de lo que pasa mucho mas allá de la General Paz. Y no es su culpa porque el país es grande y cada juzgado es un mundo. Los asesores y otros mecanismos no han podido compensar ese deficit de información.

      Creo que tu percepcion de los abogados como ricos no se compadece con la realidad actual sino que responde a un preconcepto superado. La mayoría de los abogados son clase media baja y hay una proletarización rampante del oficio. Por otro lado en el interior profundo no existen grandes estudios corporativos. Ni uno. Los abogados hacen juicios por daños y laborales. El nuevo diseño acercaría efectivamente la realidad de la justicia a la de sus consumidores. Por lo demás, los argumentos de que federalismo es feudalización son absurdamente paternalistas. No hay mejor forma de dar poder a la gente que acercárselo, no al revés.

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  5. Hilario Ascasubi28 junio, 2013

    Gustavo,
    El debate que abrís es interesantísimo. Pero estamos hablando del Poder Judicial de la Nación. Juzgados y Cámaras Federales. No entiendo por qué debería haber salas regionales para entender en las funciones del Consejo. Se corre el riesgo de amiguismos entre los magistrados administrados y las salas administradoras. Esto me preocupa especialmente en los casos de jury de enjuiciamiento: ¿un abogado de Córdoba va a ser independiente al juzgar a un juez federal de Córdoba? ¿O va a valorar que si queda en minoría y al juez no lo destituyen nunca más va a ganar un juicio en ese juzgado federal? ¿el juez federal de Catamarca podría juzgar objetivamente a su superior, juez de la Cámara Federal de Tucumán? Me gusta más la integración pan-argentina: que al juez de Córdoba lo juzguen un abogado de la matrícula federal de Ushuaia y un juez nacional porteño.
    Sí creo que la apertura de oficinas regionales del CM en todo el país facilitaría muchísimo las tareas administrativas del órgano, que hoy por hoy se centralizan en Buenos Aires.
    Dejo planteado mi voto en esos términos.
    Saludos,
    Hilario Ascasubi

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  6. Todo esto tiene sentido precisamente porque los funcionarios judiciales tienen competencia territorial delimitada, a diferencia de un Director o Subsecretario que tienen competencia nacional.

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  7. No estoy de acuerdo. Un único consejo le da mayor visibilidad (y tiene poca). Como tucumano no puedo menos que concluir que un Consejo norteño quedará dominado por el único partido que tiene peso en todas esas provincias y el resultado será que controlará el Consejo como controla, allá, todos los órganos de control.
    Un Consejo Nacional es más visible y más equilibrado

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    1. Entiendo que la visibilidad de lo que tenemos funciona bajisima sobre todo en procedimientos de eventual sancion (lo que tal vez no tenga que preocupar mas que los procesos de selección) salvo en los casos de jueces "famosos" de la metrópoli. La falta de visibilidad no da a incentivos para decidir bien. En cuanto a lo otro creo que la propuesta no es atacable por ese lado (predominancia del estamento "político"), en el mejor escenario un oficialismo tendría 4 de 11 y necesita alianzas con los "técnicos" para decidir.

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  8. Gustavo:

    1. Si es cierto que no se puede dividir en salas la Corte porque la Constitución dice una Corte, igual objeción le cabría a tu idea de hacerlo con el Consejo.

    2. Luego, como te dijo creo que Iriarte, el punto es que el Poder Judicial de la Nación es de la Nación, no de las provincias ni de las regiones. Tiene por fin político constitucional asegurar que en todo el país se apliquen las leyes nacionales. No dar participación a las corporaciones locales. Te sugiero leer el prólogo de Vélez a la obra de Curtis, brillante como en general era Vélez.

    Tu propuesta de que las coporaciones locales tengan mayor influencia es profundizar el vicio actual, donde los jueces federales con asiento en las provincias los ponen... ¡los gobernadores! cuando deberían estar, precisamente, para evitar que ellos los usen para que no rija el derecho federal haciendo prevalecer los intereses locales. Esto encima agravado por el absurdo de B. Campos (aceptado ahora por la CS) de porrogar el fuero de las provincias ante la Corte en los jueces provinciales con asiento en las provincias (ergo, la provincia pone su juez para litigar sobre temas federales: un disparate).

    Ejemplos? ley de glaciares: Frenada por un juez federal con asiento en San Juan. Otro, caso Thomas, ley de medios frenada por jueza federal con asiento en Mendoza que respondía a empresarios mendocinos. Y podemos seguir, Ley Martinez Raymonda, frenada por jueces federales con asiento en Córdoba que responde a los intereses de los exportadores de soja...

    3. Claro que los jueces nacionales de Cpa. Fed, deben pasar ya a la CABA (y, seguramente, el oficialismo ganaría las elecciones de jueces... ). Es obvio que no hay interés federal en el divorcio de porteños pero ojo, sí lo hay en:
    a) ley de quiebras, federal porque lo dice la Constitución, aunque la ley diga que es código de comercio. Ya advertido por Matienzo hace años;
    b) registro de sociedades y asociaciones
    c) conflictos societarios donde hay capital extranjero, cotinzan en bolsa, y hay participación del estado nacional.
    Que deberína quedar en jurisdicción federal.

    V.S.

    Pdta. Volvamos Sampay.

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    1. No sabemos si es cierto que la Corte no se pueda dividir en salas. Asumiendo que fuera cierto, la situación del CdM es distinta porque allí el 114 de la Constitución le da al Congreso explícitos poderes para organizar su funcionamiento (que si estuvieran puestos en relación a la Corte, no me cabría duda que la división en salas sería posible).

      En el caso de jueces del interior los consejeros pueden ser más permeables a presiones/sugerencias, etc. precisamente por falta de accountability y porque no les importa un pito el juez federal del kilometro 501. Al obligarlos a decidir menos cosas y más cerca tienen más razones para tomarselo en serio.

      Igualmente no desconozcamos que el Consejo llega hasta una terna y de ahí en más decide el/la Pte. Esa eventual ronda de consultas con gobernadores de su tropa no hay forma de impedirla sin cambiar la CN.

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    2. Gustavo, gracias por tu comentario, pero no estoy de acuerdo:

      1. Si fuera ph por la CN dividir en salas a la CS, no cambiaría la ph para que lo haga el Consejo que el 114 establezca que la ley organiza su funcionamiento. El de la CS también surge de la ley (cantidad de miembros, parte de su juridisdicción, presupuesto, etc.: 75:32, 117, etc., y así está regulado en la ley 48, el DL/58, el cód. proc., ley de autarquía, etc. etc.). Las atribuciones del 114 el Consejo las debería realizar siempre en pleno. De otro modo tendrías "los Consejos regionales", y no "el Consejo" (textual, 114).

      (Sí te apoyaría tribunales de casación o arbitrariedad federales regionales, previos a la CS).

      2. El derecho intenta reglar situaciones y si son contrarias al fin ético, político, etc., modificarlas. Si es un dato de la política que los jueces federales son "designados" por los gobernadores, desnaturalizando su función política de asegurar la vigencia de la legislación nacional, no me parece plausible que la preselección por el Consejo sea atribuida a las corporaciones locales que profundizarán el vicio. (Vuelvo a recomendarte el prólogo de Vélez a la obra de Curtis: no te vas a arrepentir).

      Máxime en un país desequilibrado con un "federalismo" que clama al cielo ser (re)discutido. Donde una tiene el 40% pero casi nada coparticipación per capita, nada de recursos mineros y petroleros (gracias al neoliberalismo que en el 94 consagró el anhelo de las multinacionales desde el siglo xix en el 124 CN), está subrepresentada en el Congreso, etc. etc. (Por eso, volver a Sampay...).

      3. El que no les importe un pito el juez federal del km 501 sería parte de la miopía de los políticos de la democracia desde 1983, que solo ven en los jueces posibles amigos a corto plazo, y no parte de un diseño de país. Seguramente porque es poco habitual que los políticos se ocupen de un "modelo de país", dejando eso en manos de las grandes empresas o las corrientes de pensamiento importadas que sí piensan en los jueces, su formación y en las "doctrinas". (Otro motivo para volver a Sampay, Matienzo, Drago, etc.)

      Y diría que no es que "no les importe un pito", de hecho sí les importa a los poderes con interses locales, sino que para los gobiernos nacionales son parte de un "tome y daca".

      VS

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  9. Gustavo,

    Unas preguntas:

    Siendo que (1) en Argentina, como en otros países federales, el grado de democratización del gobierno nacional no coincide con el de muchas provincias y, por ejemplo convive con provincias con rasgos claramente autoritarios (esto para el caso de la justicia se puede ver en el nivel de independencia judicial); (2) en los últimos años y en particular a partir del proceso de desnacionalización del sistema de partidos los gobernadores han aumentado su peso político vis-a-vis el gobierno nacional; (3) los legisladores de las provincias más sobrerrepresentadas dependen en su carrera, principalmente, de sus alianzas con el gobernador y (4) ya se ha visto como una mala relación con los gobernadores puede paralizar al gobierno nacional.

    ¿No te parece que un Consejo de la Magistratura organizado de esa manera va a llevar al mayor aislamiento de las provincias y a acrecentar su falta de independencia (como se produce con las justicias provinciales)?

    Por ejemplo, el federalismo está siendo usado ahora como argumento en las judicaturas provinciales para frenar los efectos de F.A.L. Qué pasaría si se hiciera lo mismo alguna vez con los intereses del Estado Nacional?? Por ejemplo, sin la ley de medios quedara en mano de jueces que responden para su seleccion y remoción de diputados elegidos por gobernadores que pueden ser opositores al EN... ¿Qué hubiese pasado con la implementación de la Ley de Medios en San Luis?

    Estoy escribiendo el comentario muy rápido y tal vez no se entiende mucho, por lo que pido que sea leído con generosidad hermenéutica.

    Por otro lado pregunto, cuál fue el criterio de distribución del país que utilizaste? Poblacional, cultural, etc?

    Saludos,

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    1. El tema tiene elementos de otra discusión que se solapa a esta y que tiene que ver con una mirada (que yo creo sinceramente paternalista) que reprueba y pone bajo sospecha los mecanismos de división vertical del poder, presuponiendo que la localización es retrógrada y la nacionalización es progresista. No siempre un caso particular real nos basta para demostrar la verdad de una generalización. En lo que respecta al caso del aborto, si hubiera un consenso popular y/o politico eso se soluciona muy fácil, con una ley nacional que defina sus contornos. Pero nobleza obliga, no hay consenso. Lo que muestra FAL no son creo los limites del federalismo, sino los límites de lo que se hace por imperio judicial y sin que exista una ley que lo acompañe. En otros casos donde esto sucedió, como *matrimonio igualitario*, no hubo resistencia ninguna.

      Creo que lejos de propender a un aislamiento el sistemita permite ver la política judicial a una escala adecuada para el sistema federal, que es la de las circunscripciones de las cámaras. Por eso es que como dije en mi esquema utilizo agrupamientos basados en la división territorial que ya tiene para eso el sistema federal, buscando formar un número razonable de regiones y cierta conexión geográfica y sociológica. Podría armarse tal vez de otro modo y no es lo esencial defender una división particular: la idea es ilustrativa.

      En todo caso, la influencia informal de los gobernadores en los diputados no será tan dirimente (sobre todo teniendo en cuenta que las regiones definidas comprenden más de una provincia, salvo el caso especial de la metropolitana/bonaerense). En realidad es difícil que haya más de dos de los once que respondan a un gobernador.

      Las resistencias de jueces inferiores existen de hecho en el fuero federal con el sistema actual, lo cual se ha visto en varias causas (notoriamente, resistencias a avance de causas de lesa, pero también resistencias sobre el criterio de "Arriola") de modo que ese no es un argumento que esté defendido con lo que tenemos. Y que se soluciona, eventualmente: hay mecanismos de apelación y unificación de criterios en las instancias superiores. Estos mismos medios, imperfectos, claro, seguirían funcionando sin alteraciones.

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    2. Muchas gracias por contestar, soy una asidua lectora de este blog y me parece muy interesante la discusión.

      Ok, debería haber sido más clara, con F.A.L. me refiero al fallo de Portal de Belén de la cámara de apelaciones de Córdoba que se basó en gran medida en la autonomía provincial para decir que no se puede regular el acceso a abortos seguros en la provincia. Eso no lo soluciona una ley nacional porque tiene que ver con provisión de salud. (era al efecto de ejemplificar nada más)

      Lo otro no es paternalista (ni en mi caso "maternalista"), yo no presupongo que hay un problema con la descentralización ni política ni fiscal en los gobiernos subnacionales. Ahora bien, daado los análisis empíricos sobre la materia que demuestran para el caso argentino la subsistencia de regímenes fuertemente autoritarios (Formosa y San Luis, para decir algo), y la poca independencia judicial, me parece que el planteo es como mínimo problemático. Pero que se entienda, no por la descentralización en sí, sino porque no hay niveles mínimos de consensos básicos sobre las instituciones en los dos niveles de gobierno. Me parece todavía más problemático porque es la justicia que juzgaría al Estado Nacional y la política de persecusión de delitos federales (Por ejemplo, la zona de mayor narcotráfico y trata de personas en el norte quedaría en la misma sección).

      Por último, genera señales diferentes y relativamente complicadas para el electorado, porque uno de los beneficios de la descentralización es que la gente pueda diferenciar los resultados de políticas públicas de los distintos niveles de gobierno, premiando y castigando con el voto a quien corresponda. En este caso al territorializar la selección de jueces que deben responder al Estado federal se aumenta la cantidad de actores institucionales que pueden vetar sus políticas y el electorado, complicando los procesos de accountability. Por ejemplo, yo que vivo en Prov de BS AS pero evalúo la política del gobierno nacional con respecto a la trata de personas y no me interesa que los diputados y abogados tengan la posibilidad de decidir dividirse entre coprovincianos la selección y remoción de esos jueces.

      la respuesta ya se volvio demasiado larga....

      muchas gracias por abrir el debate.



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  10. Gustavo:

    Coincido con vos en que "hay una proletarización rampante del oficio" del abogad@. Ahora bien, discrepo absolutamente en que dicho proceso alcance al Poder Judicial , y con menor razón tratándose de la Justicia Federal. Honestamente no crees que son l@s abogad@s ricos o de origen "aristocrático" los que ocupan las mas altas magistraturas? Eso es un hecho fácilmente comprobable al observar y explorar el origen genealógico y la posición económica de cada uno de los nombres que integran los juzgados federales a nivel provincial. No seamos necios , un/a abogado/a "proletaria" es muy poco probable que llegue a ocupar un cargo alto en la magistratura. La familia judicial siempre prevalece.

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