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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

viernes, agosto 09, 2013

Corte Argentina, sobre -no- obligatoriedad de informes de la Comisión Interamericana

El núcleo de la balcanizada "mayoría" está compuesta por las vocalías de Zaffaroni y Fayt. También concuerdan, pero en sendos "por su voto", Petracchi y Maqueda. En disidencia firman  Argibay, Lorenzetti y Highton (los dos últimos en voto conjunto).  Los hechos del caso y lo "resolutorio" (alcance reparación a un juez removido por la dictadura en 1976) aparecen reseñados en esta nota de Irina Hauser en P12. El fallo puede verse en este link (pdf) y pasamos a explicar el problema técnico que nos interesará desbrozar aquí y que resuelve con el cambio de jurisprudencia que adelanta el título de nuestro post. 

Adelantamos, desde ya, que no nos parece del todo correcta la interpretación estándar que se ha hecho sobre el alcance de este fallo. Pero para empezar desde el ABC nos detendremos repasando algunos puntos básicos del sistema interamericano, que los especialistas podrán saltearse sin mayor perjuicio.

Fuente: Billion Stars

Corte y Comisión

El sistema de la Convención Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San José de Costa Rica, tiene dos órganos centrales: la Comisión Interamericana (que tiene sede en Washington, son siete miembros elegidos por la Asamblea General de la OEA con mandato de cuatro años) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (que queda en Costa Rica, con siete jueces permanentes elegidos también por Asamblea de la OEA por períodos de seis años). Para los Estados firmantes de la Convención no es obligatorio "someterse" a la jurisdicción contenciosa de la Corte, que sólo puede actuar juzgando a países que lo hayan así declarado al momento de ratificar la Convención o en un instrumento posterior. Estados Unidos, por ejemplo, firmó la Convención pero no se somete a la jurisdicción de la Corte. 

La Comisión es el único órgano que puede recibir denuncias y elevar casos a la Corte. Un particular no puede iniciar un juicio directamente en Costa Rica, sino que tiene que pasar por la Comisión en Washington. 

En el curso de ese procedimiento la Comisión evaluará el caso -desde luego, filtra muchísimo: muchos abogados recurren para objetar casos que pierden en el máximo tribunal de sus países, pero la Comisión sólo toma casos trascendentes, estructurales, notables, ya que no es un órgano de revisión de sentencias- y procura lograr una "solución amistosa" con el país en cuestión. 

Si no le es posible, puede hacer un (primer) "informe" sobre el caso, que abre un período de tres meses. En ese trimestre la Comisión o el Estado pueden optar por llevar el caso a la Corte Interamericana.  Si no se "litiga" el caso, y si la violación subsiste, la Comisión puede emitir (otro) "informe" (final) con "recomendaciones" al país en cuestión y un plazo para que adopte medidas.

Resumen ejecutivo: la Comisión emite "recomendaciones", la Corte emite "sentencias" (también puede dictar medidas cautelares, pero eso aquí no nos interesa). Y tradicionalmente la Corte Argentina asumió que para el país eran vinculantes las "Sentencias" de la Corte, pero no -al menos no estrictamente- las "Recomendaciones" de la Comisión.

¿Cómo es que una recomendación se vuelve obligatoria?

El fallo de mayoría usa el argumento del diccionario DRAE para advertir que "recomendación" ("[e]ncargar, pedir o dar orden a alguien para que tome a su cuidado una persona o un negocio") no excluye un contenido obligacional y que en contexto este se desprende claramente del contexto en que aparece la palabra. Señala que el artículo 51.2 de la Convención Americana 
expresa con toda elocuencia que el Estado, frente a las recomendaciones, "debe tomar las medidas que le competan para remediar la situación examinada", para lo cual, incluso, la Comisión le fijará un "plazo" (inc. 2). La itálica que se acaba de agregar al original del término "debe", confiere a las recomendaciones un inequívoco significado obligacional puesto en cabeza del sujeto a quien aquéllas son dirigidas: el Estado.

Conclusión que luego reafirma repasando los textos oficiales de la Convención en otros idiomas para corroborar que se mantiene la imperatividad del verbo. Lo cual tiene una réplica muy obvia: si yo "recomiendo" que "debes" dejar de fumar antes de fin de año, ese sentido obligacional (y ese plazo) está condicionado a tu aceptación de mi recomendación, que es la premisa comunicacional con la que se articuló ese intercambio. 

Antes y después de esto hay muy profusas (y a mi criterio redundantes) recordatorios del principio pro homine y cómo hay que tomar las recomendaciones como obligatoria porque es mejor que así sea para una mejor tutela.

Sin embargo, se impone una objeción que para mi es jaque mate, que planteaba el dictamen del Procurador Righi, y que -nobleza obliga- la pseudomayoría se autoplantea en la página 49: cómo es posible que le haya sido dada a la Comisión la facultad de incitar la competencia de la Corte IDH cuando, de no hacerlo el Estado, aquélla terminaría dictando una recomendación obligatoria.  La mayoría de la Corte nos dice que hay "varias" respuestas a esta pregunta, pero nos presenta una sola, que resultaría "la fundamental", y aquí transcribo: "el carácter arquitectónico que tienen la Convención Americana y la Corte IDH para los Estados Partes y las personas sujetas a la jurisdicción de estos". Luego de lo cual siguen dos páginas dedicadas a recordarnos lo importante que es la Corte para el Sistema. Ahora bien, estábamos tratando de responder una pregunta. ¿La respondimos? Yo no lo ví ni lo veo.

Por otro lado, la Corte en un momento (cons. 13 ultimo párrafo) dice que "el dictado del informe definitivo presupone, por un lado, que el Estado no ha querido discrepar con el informe provisorio y ejercer su derecho de ocurrir ante la Corte IDH". Así se patentiza que el efecto práctico del criterio adoptado por este fallo es que la Comisión se transforma en la primera jurisdicción, y la Corte Interamericana sería su alzada. Lo cual no me parece que se condiga con la visión arquitectónica que de buena fe pudiera representarse un intérprete de la Convención Americana al momento de firmarla. Y cabe ser muy prudente porque una cosa es propiciar criterios evolutivos en relación al alcance de los derechos y otra muy distinta es predicarla en relación al contenido y carácter de las competencias

En su disidencia Argibay notará correctamente que "mal podrá decirse que un Estado tuvo mala fe en aplicar la Convención por no haber creado una acción judicial que permita a los denunciantes obtener la ejecución de las recomendaciones de la Comisión Interamericana". "Por el contrarío -dice- el texto indica que para aquellos casos en que ella misma decide no instar el procedimiento ante la Corte, la publicación del informe es la sanción final que debe soportar el Estado Parte".

En ese aspecto un problema no asumido es el siguiente: un Estado pudo haber tenido razones para no discrepar con un informe provisorio, pero sí con el final, aunque una vez pronunciado este no tiene ocasión de controvertirlo ni de retrotraer a la etapa de ventana en la que podía acudir a la Corte Interamericana.  Se trata de otro lío más que viene a problematizar  la solución que adopta el fallo que comentamos, y no estamos mencionando al elefante que se encuentra en la sala: la cesión de soberanía y legitimidad democrática a un órgano que nadie había visibilizado, aquí puntualizadas por Gargarella.

"Se deben tener en cuenta, no son obligatorias": cuando concurrentes y disidentes se parecen.

En mi criterio hay un voto concurrente (no es disidencia en cuanto al resultado, pero sí es muy distinto del voto de mayoría) de Petracchi que traza una diagonal clara y se desmarca del criterio apresurado y mal construido que vimos recién: dice que las "recomendaciones":
no tienen un valor obligatorio equivalente al de las sentencias de la Corte Interamericana. De hecho, tal corno surge con claridad del artículo 68 del Pacto, solo las sentencias de este último tribunal son ejecutables "en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado". Lo que ocurre, en cambio, respecto de las recomendaciones, es que "el principio de la buena fe obliga a tener en cuenta su contenido".
Tener en cuenta su contenido puede tiene un sentido de imperatividad más atenuado, más propio de un estándar que de un principio, y reconoce la existencia de un cierto "margen de apreciación" que en las órdenes sentenciales no existe (esta oración es comentario y explicación mía, no glosa del fallo). Por eso tiene sentido que al aplicar el estándar tenga en cuenta que en el caso  la Argentina "no realizó los esfuerzos exigidos por el principio de buena fe que rige la actuación de los Estados en el cumplimiento de sus compromisos internacionales, ni tampoco alegó la existencia de razones de orden público interno que justificaran su conducta, sino que simplemente ignoró las recomendaciones realizadas por el órgano interamericano".

Algo parecido dice el concurrente Maqueda que también aclara que el Estado "debe realizar los mejores esfuerzos para su implementación", y lo condena por no haberlo hecho en el caso (dice que en relación a las recomendaciones los jueces deben "atender a su contenido" para definir si el Estado argentino está cumpliendo el tratado de buena fe, lo que -subrayo- no es lo mismo que "acatarlas") y expresamente reconoce que sólo las sentencias de la Corte son "ejecutables" (sus cons. 11º y 12º)

Y no es tan distinto a lo que dice la disidencia conjunta de Lorenzetti y Highton: dice que a las "recomendaciones" cabe asignarles "indudable valor", que los Estados deben -otra vez- "atenderlas" (glosando también lo de "los mejores esfuerzos" que es regla en derecho internacional y fue dicho por la Corte IDH en "Loayza Tamayo"), sólo que estos aclaran expresamente que de ello "no cabe derivar carácter obligatorio que pueda generar responsabilidad internacional en el caso de incumplimiento" y optaban por revocar la sentencia que los había tomado por vinculantes. Por eso percibo un error en la interpretación que hace Argibay de lo que endosa a la "mayoría" de la Corte, que una "recomendación" incumplida "constituye un título válido y suficiente para justificar una condena del Estado por ante los tribunales nacionales". Eso lo dicen en todo caso los mayoría-núcleo-duro Fayt y Zaffaroni, pero no los mayoría-concurrentes Petracchi y Maqueda.


Resumen: no hay doctrina de que las recomendaciones sean directamente vinculantes

Los cuatro que podemos reputar (encomillamos) "mayoría" confluyen de hecho en entender que la indemnización a Carranza Latrubesse estaba mal juzgada, pero llegaban a esa conclusión sin compartir del todo la idea de obligatoriedad que tanto se destaca en los primeros comentarios del caso (de hecho, en Argibay, que como disidente es la primera comentarista).

Hilando fino verán que sólo hay dos jueces que dicen que los informes de la Comisión son obligatorias per se (y expresamente aclaran en su cons. 17 que la obligatoriedad sería "solo para la situación examinada", es decir para el caso), y cinco jueces que no: cuatro que dicen que estrictamente no lo son aunque deben observarse, atenderse, hacer "los mejores esfuerzos", mientras Argibay se limita a decir sólo que no son obligatorios y no se pronuncia sobre ese matiz (aunque tampoco lo niega).

Consecuentemente, es incorrecto interpretar que la doctrina del caso es que las recomendaciones de la Comisión sean obligatorios (en el sentido de vinculatoriedad estricta) para los jueces argentinos.

3 comentarios:

  1. Gustavo,

    Si un informe final de la CIDH concluye que el Estado torturó a un individuo, no hay forma alguna de concluir razonablemente que la única obligación estatal de buena fe es "soportar la publicación del informe". El estado está obligado a soportar esa publicación, sin dudas. Pero en modo alguno es lo único que el Estado debe hacer.

    Por ello, tiendo a pensar que el tramo del voto de la Dra. Argibay que destacas no tiene mayor rendimiento. Al contrario, perfectamente podemos hablar de mala fe si ante la comprobación de la violación del un derecho humano nadie hace nada para repararla.

    Saludos cordiales,

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  2. Es muy interesante cómo señalás que no hay doctrina.

    Pensando en voz alta, parece que la CS de los últimos años le dió a la Costa Rica una sorprendente autoridad. Sorprendente porque hace que sus decisiones hayan dejado de ser finales y eso... ¿es resignar poder u anudar una alianza fuerte?

    Yo sugeriría repensar las cesiones de soberanía en tribunales internacionales, respecto de las que hay dos tipos de objeciones.

    Una es, paradójicamente, de derechos individuales. Muchas veces quien es perjudicado por la decisión de la Comisión o Corte IDH no es el estado, sino un particular. Y ese particular no interviene el proceso en WDC. ¿Cómo respeta los ds. hs. una decisión que se adopta sin que el afectado pueda defenderse? Algún párrafo creo que de disidente no muy prestigioso lo dice en "Cantos" (de la CS de hace una década).

    Las otras son políticas. ¿Cuál es el beneficio de que tus propios tribunales no sean "finales"? ¿Cuál es el beneficio de permitir que cualqueir extranjero en materia comercial pueda obviar los tribunales argentinos? Tales cesiones de soberanía deberían haber sido antecedidas por un debate social y político que los '90 no ofrecieron, ni se dió luego. El tema estuvo y está fuera del debate.

    CIADI, etc. y Corte y Comisión IDH tienen ostensibles diferencias, pero también similitudes. Ambos están fuera de la elección popular aun indirecta. Y fundamentalmene, del control por mal desempeño. Es obvio, además, que las doctrinas que esos tribunales aplican no se generan en base a un debate democrático que tenga en mira el interés de los países subdesarrollados; sino en EEUU y Europa, que conocen mejor sus intereses permanentes y cómo hacerlos "doctrina" jurídica.

    Tengo el corazón en favor de CIDH hasta por historia: 1979 no puede olvidarse nunca (la carta de Bitel...). Pero así como da decisiones excelentes -por ej. en libertad de expresión- o políticamente muy importantes -lesa humanidad imprescriptible-, hay otros impresentables. Hoy es ya una cuarta instancia que abarca cualquier cosa: el caso "Cantos" es patético. Y no cualquiera puede llevar su caso a WDC, lo que desnivela la paridad de armas en un pleito.

    Y aun fuera de lo que puede ser un negocio de algunos, se mete con temas de política interna como el derecho de un funcionario al cargo: ej. el caso de la Corte peruana ilegítimamente removida por Fujimori. Allí estableció que el juicio político debe tener un control jurisidiccional, lo que es un disparate constitucional y político. Y por esa vía cambió nuestra constitución si le das una aplicación estricta. Entonces de protección de ds. hs. puede derivar en control político de la remoción de un presidente, etc.

    En fin, creo que es necesario un debate político serio en nuestra sociedad sobre la cesión de soberanía en general y cómo lo regula nuestra Constitución.

    Brasil, Ecuador y Venezuela plantearon claramente el debate, y más allá de que seguramente las decisiones que les cuestionó la CIDH eran discutibles, no creo que sean ataques de histeria sino signos de cambios políticos, aun leves, en la relación norte - sur.

    V.S.

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  3. gustavo,
    muy interesante el post y los comentarios de los lectores.
    agrego un argumento para restar valor vinculante (si es posible que la obligatoriedad sea susceptible de "grados"...) a las recomendaciones de la cidh: su falta de imparcialidad (desde la óptica del estado denunciado).
    en su intervención contenciosa, la comisión actúa a partir de una petición admisible, en ejercicio de funciones propias, y sin control judicial (salvo el supuesto de pedido de medidas provisionales a la corteidh). es similar a la actuación del ministerio público fiscal en los procedimientos penales de corte acustorio. si le reconocemos sin más alcance vinculante a su actuación, estaría predicando sobre su propia tarea. juez y parte, en suma. las mismas críticas que se pueden hacer a la anacrónica figura del juez de instrucción.
    cierto es que el vocablo "debe" es muy fuerte, y que -buena fe mediante- el incumplimiento del estado podrá acarrear un agravamiento de su responsabilidad internacional (si la corteidh dicta una sentencia condenatoria). pero de ahí a sostener que sus conclusiones son obligatorias hay un tranco.
    ésta es una posición ecléctica entre la mayoría concurrente (el no cumplimiento de las recomendaciones genera -agrava- la responsabilidad estatal) y la disidencia de lorenzetti-highton (no son vinculantes per se, esa responsabilidad agravada queda supeditada al dictado de la sentencia contra el estado).
    saludos desde chubut,
    rodrigo.

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