Desde hace días nos vemos en la necesidad de armar un particular puzzle con respecto a como interpretar el art. 81 de la Constitución Nacional. La pregunta se da a propósito del trámite parlamentario de la "Ley Bases", donde el proyecto de Cámara fue aprobado en la Cámara revisora en general, pero de modo fragmentario en particular. Discusiones y posturas al respecto aparecen en notas de prensa y en hilos de equis, letra incógnita que buscaremos ahora despejar.
Aunque no haremos un escrutinio de la fragmentación, baste con decir que algunas cosas fueron cambiadas, otras agregadas, otras eliminadas en la revisora antes de llegar al recinto (no llegó a considerarse la eliminación de la moratoria previsional que estaba incluida en el proyecto original), y otras fueron explícitamente rechazadas (los capítulos de modificaciones al impuesto a las Ganancias y a los Bienes personales).
Dejamos fuera de la ecuación del problema el tema de las mayorías, pues ninguno de los temas problematizados fue votado con mayoría "especial" por parte de la revisora (es decir, sus votaciones de cambios o de rechazo no llegan a dos tercios, lo que obligaría a la iniciadora a igualar esa mayoría para insistir).
Se despliegan entonces dos opciones, una que llamaremos "permisiva" y otra que llamaremos "restrictiva", para ver los grados de libertad que se habilitan a la iniciadora para combinar versiones.
LLA: la versíon "sí se puede". La versión permisiva se basa en una visión elemental del texto, que debemos analizar en particular y que -como veremos- no es dirimente. Se argumenta que al no haber rechazo general de parte de la revisora, la iniciadora puede insistir con su versión en cualquiera de los puntos de la versión original, incluyendo los que a la revisora rechazó.
Si eso fuera así, Diputados puede insistir en lo rechazado por el Senado, incluyendo BBPP y Ganancias. En beneficio de esta postura está la simpleza y por eso mismo tenemos que tomarla como la versión base para el análisis.
¡Problemas! - Pero esta tesis inicial -que debe ser tomada en serio genuinamente- debe ser puesta en el campo de pruebas de una interpretación sistemática, y ahí surgen varios problemas.
Argumento semántico. El primer problema es que puede ser derrotada en su propio terreno, el semántico. Si vamos a jugar al rudo textualismo, la versión inicial pierde: la Constitución habilita a que existan "adiciones y correcciones" como condición para que vuelva a la Cámara iniciadora. Esto le abre la puerta a la insistencia de la versión original sólo cuando hubo adiciones (obligación de que las empresas del RIGI "compren local"), o cambios puntuales (cambiar de 5 a 3 el número de "colaboradores" que no supondrían relación laboral, cambiar la lista de entes sujetos a privatización). Pero el rechazo (lo "desechado", como dice RG Ferreyra acá) impide cerrar el circuito del doble conforme: es inconciliable el sí de una cámara con el no quiero de otra.
Aceptarlo nos lleva a postular que las "negativas" son una especie del "género correcciones", lo que nos llevaría a aceptar que es correcta la lógica del siguiente diálogo.
Iniciadora — Te propongo ir al cine a ver Titanic y después venís a mi casa.
Revisora —Te acompaño al cine, pero no voy a ir a tu casa.
Iniciadora — Perfecto, vamos al cine y después nos tomamos un taxi a casa.
Que es muy distinto de otras configuraciones: "Dale, pero vamos a ver una de Pixar, y después vamos a tu casa" o "vemos Titanic como querés y luego vamos a la Biblioteca del Congreso que a esa hora está abierta todavía" (correcciones), o "Dale pero después del cine vamos a tomar un café y después a tu casa" (adiciones), que continuán el dialogo posible en la que Iniciadora puede aceptar o rechazar la versión de Revisora. Incluso en el diálogo propuesto, Iniciadora podrá decir: "perfecto, vamos solo al cine" (aceptación de cambios)..
Argumento sistemático. Esto nos lleva a otro punto de análisis: una interpretación sistemática. Sombra terrible de John Marshall, voy a evocarte: "no debemos nunca olvidar que es una Constitución lo que estamos interpretando" (no "el artículo 81"). Si bien hay un privilegio (que como tal, debemos entender excepcional y limitado) de la cámara iniciadora, nuestro sistema de sanción de leyes es bicameral. Presupone sin excepción que haya un "doble conforme" entre las Cámaras como condición necesaria para la validez de la sanción. Esto tiene que ver con principios no secundarios sino estructurales del sistema: una Cámara federal y otra de extracción popular, etc. Aceptar que el rechazo de una Cámara es irrelevante -mucho más en temas tributarios- parece incompatible con nuestro sistema republicano de gobierno. Quienes hoy propician esto mañana pueden tener una muy fea sorpresa.
Argumento consecuencialista. Esto nos lleva a un tercer argumento. Admitir la tesis base, permisiva, puede construir el incentivo a que en el futuro las Cámaras comienzan a legislar paquetizadamente (más aún de lo que ya han venido haciendo) y tengamos recurrentemente la aparición de bloques normativos explícitamente repudiados por una Cámara. Siempre se ha dicho que al optar por interpretaciones, los interpretes deben tomar en cuenta los efectos posibles de su decisión, etc. En la idea de un circuito como el imaginado del constituyente se advierte la idea de que exista una construcción colaborativa entre las cámaras, para simplificar y facilitar la adopción de proyectos de ley en los que existe una base de consenso, y una discrepancia traducida en términos de agregados y variaciones, y ello es incompatible con darle carta blanca a la Cámara iniciadora el privilegio de soslayar una voluntad negativa expresamente formulada por la revisora. Amigo, acepté ir a ver Titanic, pero dije no a la idea de ir después a tu casa.
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Posdata 1. lo que pasa en una Cámara no es una "caja negra" cerrada al Poder Judicial. Un argumento que verán esbozado y a veces hasta subrayado dirá que hace a la división de poderes que el Congreso sea intérprete exclusivo de sus propios reglamentos, y en ello no puede inmiscuirse el judicial. El argumento tiene varios problemas, el primero de los cuales es que no existe un ente "Congreso" sino dos Cámaras que efectivamente han discrepado en puntos esenciales de una ley. Pero además esa línea argumental corresponde a una visión obsoleta y restrictiva del control de constitucionalidad, que llevado al extremo podría aceptar la validez de leyes sancionadas sin seguir el procedimiento formal de debate. Las reglas constitucionales están para ser controladas y el procedimiento de las leyes no está exento de ello. Y esto no es una idea experimental, sino lo que efectivamente ha dicho la Corte Suprema en casos en que ha asumido su potestad para controlar actos legislativos (no es frecuente, pero ahí está "Binotti" de 2007).
Posdata 2. Sobre el renacer de lo rechazado. Que la Constitución diga que el rechazo total impide el tratamiento del proyecto no resuelve otra cosa que la cuestión del rechazo total. Por esa razón no debe usarse como argumento a contrario para ser clave de interpretación del rechazo parcial, hipótesis claramente diferenciada en el art. 81, y por esa misma razón no clausura la posibilidad de que un proyecto similar se presente en el mismo período de sesiones.
Posdata 3. Sobre lo desaparecido en acción. Con todo esto, puede surgir la duda de que ocurre con lo que ni siquiera fue tratado en el recinto: es el caso de la Moratoria Previsional. La lógica evidente es que en la voluntad de la revisora eso fue rechazado (de modo tan explícito que ni siquiera apareció en el orden del día), lo cual hace más consistente aún la interpretación restrictiva que proponemos, pues si consideráramos que lo rechazado puede resucitar en la iniciadora no tendríamos referencia para contra qué comparar las mayorías en cada Cámara (en la revisora no hubo votación al respecto). Es una razón adicional para atenerse al criterio a que el rechazo de la revisora no habilita renaceres en la iniciadora.
Todo esto que está pasando se origina en la insana práctica de "paquetizar" leyes, lo que es un verdadero caldo de cultivo del logrolling y el pork barrel. Es mala técnica legislativa y es demencial para el proceso parlamentario discutir "a la vez" normas laborales, fiscales, administrativas (y no me extiendo en la versión original y sus desvaríos de togas y martillos). Si querés cambiar todas esas leyes, enviá tantas leyes como temas quieras cambiar, y en todo caso que se traten en la misma sesión, permitiendo un debate lógico que no sea una acumulación promiscua de peras, manzanas, pelotas de voley y terminéitors. Queda claro que esta es una observacion "de lege ferenda" y no supone en modo alguno un argumento para resolver el caso, porque -a diferencia de otras constituciones- la nuestra no incorpora la exigencia de que las leyes versen sobre "unidad de materia".
Posdata 5. Nota personal. Estoy conceptualmente a favor del proyecto de Ganancias, así como en contra de muchos puntos de la Ley Bases. Trato de que mis posturas personales no influyan en el análisis de constitucionalidad y es lo que sucede con este caso donde veo clausurada -qué mala suerte- justo algo que me parece que tendríamos que legislar de forma radicalmente distinta al desvarío de 2023.
