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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

lunes, noviembre 30, 2015

Renatre vs. Renatea y su aplicación del principio de no regresividad


El caso nos enfrenta un trabalenguas, sería algo así como "Renatre vs. Renatea", y ganó el retador -que había sido despojado de su título por ley del Congeso-. El fallo salió la semana pasada, colgado en CIJ acá, en reporte que glosamos para exponer los "hechos":

  • A fines de 1999 la ley 25.191 creó el Registro Nacional de Trabajadores Rurales y Empleadores (RENATRE). Esta entidad estaba dirigida por representantes del sindicato y de los empresarios del sector y fiscalizada por un síndico estatal. 
  • Entre otras cosas, tenía la función de brindar a los trabajadores del campo las prestaciones del seguro obligatorio por desempleo. En diciembre de 2011 las funciones que cumplía el RENATRE fueron transferidas por la ley 26.727 a un ente estatal que pertenece al Ministerio de Trabajo y que es administrado por un director que designa el Poder Ejecutivo Nacional.

y luego "el derecho":

  • En su fallo del día de la fecha, la Corte Suprema señaló que son atendibles los argumentos del RENATRE que plantean que si el seguro de desempleo fue puesto a cargo de un ente creado por el legislador ateniéndose al modelo de administración por los interesados previsto en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, cualquier reforma posterior que pretenda imponer un régimen de administración del seguro que no respete dicho modelo comportaría vulnerar tanto la letra como el espíritu del texto constitucional. 
  • Al respecto, la Corte recordó que el principio de progresividad o no regresión, que veda al legislador la posibilidad de adoptar medidas injustificadamente regresivas, no sólo es un principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos sino también una regla que emerge del mismo art. 14 bis de la Constitución Nacional , pues durante los debates de la Convención Constituyente que incorporó dicho artículo se dijo que “un gobierno que quisiera sustraerse al programa de reformas sociales iría contra la Constitución, que es garantía no solamente de que no se volverá atrás, sino que se irá adelante”.

Recordemos que en la parte pertinente del 14 bis se nos dice que "la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna".



Rey Momo: Road trippin´

La Corte favorece objetiva y directamente al dirigente Momo Venegas" y le devuelve a su sindicato el manejo de una cuantiosa caja. Podemos quedarnos ahí -sin leer los argumentos, y que ese sea el fin de la discusión- pero la lectura -y también la crítica- da para mas.

Una doctrina consolidada

Es la primera vez que se aplica el principio de no-regresividad a una ley nacional. El gran precedente de aplicación del principio de "no regresividad" lo había hecho la Corte en el 2013 en el caso "ATE c. Municipalidad de Salta" (comentado aquí), parapetándose a prudente distancia temporal de la norma invalidada (era un decreto del intendente de esa ciudad de 2003). Allí la Corte ínvalidaba reducciones de salarios hechas por aquella comuna, pero el argumento era mutatis mutandi válido para cualquier otra medida "de ajuste" que tuviera efectos regresivos (algunas de ellas fueron en su momento oprobiosamente validadas por la Corte, como ocurrió en el caso "Guida" del año 2000 y "Tobar" de 2002, también en relación a salarios).

Una doctrina no tiene su carnet de socio pleno del club del holding hasta que no se la ve aplicada en un caso picante, contemporáneo, e importante. El principio de "no regresividad", que había empezado la carrera a distancia, queda entonces diplomado en el caso "RENATRE" y sus parientes le tiran huevos y harina.


Del editor: qué significa.

La consecuencia ahora también marca efectos directísimos para posibles políticas públicas de gobiernos futuros (hablo en plural, pensando en los tres niveles de gobierno) que tuvieran efectos suspensivos o restrictivos de derechos. También se ve que la Corte no manipula el principio de no regresividad sólo en una versión estática sino que manifiesta su deseo de hacerle tener hijitos como la aplicación que toma como premisa: aunque no haya un "minus" en la prestación, el derecho se ve afectado si su modo de ejercicio dejó de ser "autogestionado" y pasó a ser "heterogestionado" por Nación.

En la práctica, esto genera un condicionamiento potente al espectro de políticas públicas plausibles, ya que la progresividad pasó de ser un juguete declamativo de la "sala de juegos" (las optimistas declaraciones de derechos de las constituciones) a ser un fusible que ya ubicamos en la "sala de máquinas" del sistema: allí donde está lo que es litigable, operativo, y tiene potencial probado de daño (léase invalidación) en casos concretos.


Dudas, controversias y sospechas.

Moraleja: es un buen principio, que vemos expandido. No dejará de atender este lamento: se arguye que no está bien que favorezca a una gestión sindical en la que no cunde la transparencia. Lo que nos confronta con un problema clásico de los derechos y los principios: se los aplicamos sólo a los (sindicatos, sujetos, casos) que nos gustan, o los aplicamos con ojos vendados (y esto implica, por cierto, darle la razón incluso al que -supongamos- invoque ese principio para mantener su derecho a operar una "caja" mal administrada).

El problema de mirar es que si miramos dejan de ser principios y dejan de ser derechos. Yo pienso que no hay que mirar, y seguro que la Corte diría también lo mismo. Dicho esto, me gustaría poder decir que la Corte aplicó este caso con los ojos vendados, y no corriéndose la venda para mirar con el rabillo del ojo a quién favorecía y a quién jorobaba. ¿Lo hicieron "porque" era un caso que adversaba al gobierno saliente? ¿O eso no influyó en absoluto?

Pensando en ello, tal vez fuimos demasiado optimistas en darle el diploma de doctrina consolidada al principio de no regresividad. La verdad es que podrá haberse recibido, pero le falta matricularse. Lo mejor que podría pasar es que nunca tengamos la oportunidad de saberlo. Pero si ocurre, la Corte deberá demostrar que también aplica el principio a algo que adverse políticas públicas del gobierno "en funciones" (lo que requiere un poco más de espalda que hacerlo sobre cosas que incumben a un gobierno "saliente").


Mirando más adelante.

Posiblemente escape un poco del objeto de este post la posibilidad de poner en cuestión los límites y eventuales problemas del principio de no-regresividad, pero allá vamos. ¿Qué ocurre si un grupo determinado consiguió una ventaja injusta y se la garantizó por ley? ¿Nunca más un Congreso va a poder revisar esa política? ¿En qué punto no se convierte el progresista principio de no-regresividad en un talisman operativo para el blindaje del statu quo? ¿En un -inexistente y democráticamente disfuncional- derecho adquirido al mantenimiento de una legislación determinada?

Parece sensato dedicarle una mirada más amplia, porque si no todo cambio correlativo de arreglos podría estar pisando la baldosa de la imposibilidad constitucional (entre paréntesis, la no-regresividad no funciona de modo automático, y en ciertos contextos el Estado podría demostrar que una medida determinada fue la menos regresiva posible -pero es una prueba algo diabólica-).

Aclaramos, por cierto, que nada de esto es especialmente aplicable al caso del RENATRE, que tiene un pedigree más o menos escriturado por el 14 bis.

Por otra parte, el principio de no-regresividad puede parecer insuficiente, o al menos lo será si se lo controla en base a sus manifestaciones aparentes y superficiales. Como dijimos en el post de 2013, "el recorte de un salario es algo que es fácilmente demostrable en dinero fotocopiando los últimos recibos de sueldo, pero un recorte en fondos destinados a otras políticas públicas pueden determinar regresiones en materia de derechos que sean menos aparentes, y que no gocen de la especial protección salarial". No es imposible que haya aplicaciones estructuralmente regresivas del principio de no-regresividad, algunas que favorecen selectivamente a quienes tienen más poder de lobby, para obtener derechos taxativamente garantizados por escrito, y para litigarlos eventualmente.

Tardaremos mucho, espero, en saber más de todo esto.

3 comentarios:

  1. Excelente artículo Gustavo! El principio de progresividad o no regresividad puede generar soluciones muy valiosas pero es imprescindible hacer una análisis más profundo de todas sus aristas porque también, un uso dogmático, podría generar consecuencias no deseadas y una consagración del statu quo. Casualmente, en Palabras del Derecho el año pasado escribió Pablo Octavio Cabral, una suerte de réplica al plateo de Martín Renato Espinoza Molla, sobre la aplicación del principio de progresividad. En el debate, el primero de ellos sostenía que el principio sólo es aplica a los derechos económicos, sociales y culturales, mientras que el segundo se inclinaba por su aplicación a toda clase de derecho. Dejo el link: http://goo.gl/u0wf0L

    Un abrazo desde La Plata
    José Ignacio López

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  2. La corte sería coherente si declarara inconstitucionales las leyes sindicales que permiten que los secretarios generales de los sindicatos estén en sus puestos desde antes de que hayan nacido la mayor parte de los afiliados. De lo contrario, hace daño a sabiendas. ¿No hay un principio de derecho constitucional al respecto?

    Por lo demás, ese principio de progresividad, si no se circunscribe a los derechos humanos individuales, es una barbaridad por donde se lo mire. ¿Será inconstitucional la devaluación que se viene, porque reducirá el salario real? ¿Y qué sucede si alguien gana las elecciones con un programa basado en reducir el salario real porque argumenta que al aumentar la competitividad beneficiará a los trabajadores a largo plazo? ¿Es esto inconstitucional? ¿Para qué queremos democracia si el señor Fayt sabe lo que nos conviene? Cuando yo iba a la escuela esto se llamaba despotismo ilustrado.

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  3. buena la explicación, aunque en alguna parte demasiado técnica para la comprensión común, de gente de a pie

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