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miércoles, enero 23, 2019

DNUs historial completo 1984-2019


El tema de la semana pueden ser los dos DNUs publicados ayer (dimos acá nuestra opinión sobre el de extinción de dominio, junto con Garrido y Gil Domínguez; para analizar en mayor detalle el tema sugerimos leer esta nota de Natalia Volosin).




Luego hay que poner ello en contexto, así que aquí va una versión algo expandida de lo que posteabamos en tuiter hoy, comenzando por este gráfico. Agradecemos a Andy Tow, Martín Becerra y a Gabriela Pepe inter alia que aportaron allí preguntas y respuestas.



enlace para ver el gráfico a pantalla completa

Los datos son tomados de la base de normativa del SAIJ: esta es la lista completa que tiene al menos dos problemas que reportamos en nota al pie (*).


Observaciones sobre la curva de campana

🔸 Hasta 1994 no estaban previstos formalmente en la Constitución.

🔸 Hasta 2006 no había ley reglamentaria del Congreso (que la Constitución exigía).

🔸 Tendencia observable: despunte y piquito pre-1994 (la CN los "domó"?). Luego pico grande en crisis y post-crisis. Luego: cola larga y estable de "diez y pico".

🔸 Como diría Bielsa, esta información no sirve para nada, la hago porque me tranquiliza.

🔸 ¿Por qué? Por DNU yo puedo pasar un paquete legislativo trascendental o instituir un feriado coyuntural. No es lo mismo.

🔸 Para un análisis serio habría que "pesarlos" más que "contarlos".

Igualmente, si somos compasivos, podemos asumir que volúmenes suponen tendencias, y decir dos o tres cosas sobre este little data.


Observaciones sobre la ley

Criticamos la ley de 2006 -la ley 26.122- pero la constatación obvia es que la conducta presidencial post-ley ha sido diferente que sin ley, derivando en esa meseta que atravesó tres gobiernos y al menos tres o cuatro crisis económicas de buen calibre. Esto dicho, siempre hay que advertir que correlación no es causación.

Al tiempo, se impone una constatación que no necesita gráfico: desde la vigencia de la ley NUNCA SUCEDIO que un DNU sancionado fuera dejado sin efecto por tener el voto contrario de las dos cámaras que la ley 26.122 exige.

Moraleja: la ley "funciona" para los dos lados. "Funciona" al haber reducido la frecuencia de DNUs. Y le "funciona" al Ejecutivo, a quien nunca lo dejaron en offside.


Observaciones sobre la jurisprudencia

Otra forma de leer este gráfico es a través de los fallos de la Corte


  • Peralta: el que abrió la puerta a los DNUs en 1989 se correlaciona con el auge de DNUs en los tempranos 90.
  • Verrocchi: pero el limitativo de 1999 no se tradujo en menos DNus en los 2000.

De lo cual se deduce que la "fuerza normativa" de la jurisprudencia de la Corte es
  • MUY "eficaz" para habilitar poderes ... 
  • ... pero MUY "ineficaz" para restringirlos. 
Moraleja: como el efecto no es simétrico, la Corte tiene que tener mucho cuidado cuando deja salir genios de la botella.

Es una cuestión física y etológica: la cantidad de energía para liberar al pitbull de una cadena es muy inferior a la que demanda volver a atarlo o a la capacidad persuasiva que se necesita para que venga y se quede quieto en nuestro regazo.

Dicho lo cual: también es cierto que tanto Verrocchi de 1999 (anulandole cosas a un gobierno que se iba) como Consumidores Argentinos de 2010 (pegándole a un decreto de 2002 que era a la sazón super marginal en importancia en la agenda política y económica) fueron goles que la Corte le hizo al gobierno en partidos amistosos y en jugadas sin arquero, nunca hubo goles de la Corte contra DNUs del gobierno en partidos por el título.

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Nota al pie

(*) La lista que reporta SAIJ difiere de muchos estudios académicos independientes sobre DNUs, que los miran uno por uno y obtienen valores distintos.

El problema principal está en como identificar los DNUs anteriores a la Constitución, que lógicamente no podían invocar una norma habilitante que no existía. Según SAIJ Alfonsín habría dictado un solo DNU el 2192/86, que desenganchaba remuneraciones del sector público del sueldo presidencial.

Eso no es verdad.

Hubo otros DNUs en el gobierno de Alfonsín. El mismo Plan Austral se inició con el Decreto 1096/85, luego ratificado por ley. Allí se decía en justificación de la vía elegida:

Que las medidas resueltas sólo pueden ser efectivas si se disponen sin preanuncio, porque de lo contrario los comportamientos individuales distorsionarían sus efectos; 
Que el Gobierno nacional toma la decisión de poner en vigencia las disposiciones precedentes como autodefensa de la comunidad para evitar las consecuencias irreparables derivadas de la publicidad y postergación de las medidas que, por su gravedad y urgencia, exigen "la adopción de recursos extremos para restablecer la normalidad social, que es presupuesto inherente a la concreta vigencia de las normas constitucionales y de los derechos humanos" (Fallos 246:247).


Vemos por ejemplo el 2192/86, que en sus ultimos considerandos dice:

Que el ejercicio de funciones legislativas por el Poder Ejecutivo nacional, cuando la necesidad se hace presente y la urgencia lo justifica, cuenta con el respaldo de la mejor doctrina constitucional. Así, Joaquín V. González ha dicho en su "Manual de la Constitución Argentina", "... puede el Poder Ejecutivo, al dictar reglamentos o resoluciones generales, invadir la esfera legislativa, o en casos excepcionales o urgentes, creer necesario anticiparse a la sanción de una Ley" (C.f., en el mismo sentido, Bielsa Rafael, "Derecho Administrativo", 1954, T. I, pág. 309; Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho Administrativo", 1949, T. I, pág. 285 y ss., y otros). También la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación le ha dado acogida (fallos 11:405; 23:257). Que esa aceptación halla fundamento en que el principio de la división de los poderes no puede entenderse en un sentido que tenga aparejado un daño al Estado mismo y que impida al Ejecutivo proveer útilmente para satisfacción de suprema necesidad de la vida del Estado, cuando la urgencia del procedimiento no permite esperar hasta obtener la aprobación del órgano Legislativo. 
Que asimismo, el artículo 86, inciso 1) de la Constitución Nacional, inviste al Presidente de la Nación de la condición de Jefe Supremo de la Nación y pone a su cargo la administración general del país. 
Que en ese carácter el Presidente de la Nación debe necesariamente ejercer los poderes necesarios y convenientes para cumplir eficazmente con estas irrenunciables atribuciones. 
Que, en circunstancias excepcionales para administrar puede ser imprescindible disponer medidas de aquellas que por su naturaleza exceden las que en circunstancias normales son meramente administrativas. 
Que la práctica constitucional ha establecido, asimismo, el recurso de este arbitrio, cuando las circunstancias lo hicieren necesario, como puede verse, para no mencionar sino algunos decretos de este siglo, en los que llevan los números 1.096 y 1.097 del 17/3/32, 31.864 y 31.865 del 28/11/33 y 642/76. 
Que corresponde poner el presente decreto en conocimiento del H. Congreso de la Nación, a fin de que resuelva lo que estime pertinente.
O el 2481/86, que dice:

Que la doctrina relativa a las facultades del Poder Ejecutivo nacional para enfrentar situaciones de emergencia ha sido reseñada en los considerandos del Decreto N° 2.192/86 sin que estos hayan motivado reparos específicos al Tribunal de Cuentas de la Nación.

Lo que quiero demostrar con esto es que los DNUs no los inventó Menem, y que Alfonsín dictó más que los que el SAIJ le reconoce.

Esto mismo se replica con todos los DNUs previos a la reforma constitucional. La lista del SAIJ aparece fiable entonces en la medida en que se invoque el 99 inc. 3 para identificarlo.

Sin embargo, subsiste un problema que hace dudosa las cifras de los mandatos Duhalde y de Kirchner. Puede que en verdad allí sean "menos" de lo reportado por SAIJ.

La razón es la siguiente: en muchos casos se dictaban decretos amparados en la delegación legislativa hecha por el Congreso en el contexto de la crisis. No obstante, existía el temor de que esos decretos fueran controvertidos alegando que el Presidente se había excedido del marco de la delegación otorgada. Para curarse en salud, al redactarlos le daban "doble ciudadanía" a los decretos. En los considerandos decían que eran delegados y también de necesidad y urgencia, de modo tal que aúnque se considerara un ejercicio exorbitante de la delegación, el decreto podía mantener su validez como DNU.

Finalmente, esta arqueologia que nos muestra un cameo de los DNUs ochentosos también sirve para tener idea del contexto "contra" el que se redacta la cláusula del art. 99 inc. 3, de naturaleza limitativa.


Recomendamos 

- Para una perspectiva politológica del tema, pueden ver este paper relativamente nuevo de Bonvecchi y Zelaznik.

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