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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

viernes, julio 03, 2009

El nuevo Congreso, una visión jurídica


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Breve resumen de consecuencias jurídicas posibles, según temas que están o pueden aparecer en la agenda.


Botón line: el oficialismo no va a poder hacer lo que quiera, la oposición no va a poder hacer lo que quiere, consenso no va a haber, la temible conclusión es que nadie va a hacer nada.


Leyes. En Diputados el oficialismo tendría (hasta 2011) 112 de 257 miembros. Si quiere votar leyes controvertidas no les basta con sumar aliados coyunturales de pocas bancas, o desertores de AC y PRO, sino que tiene que quebrar alguno de los bloques grandes. Si lograra hacer esto en alguna ley, queda a un paso de sumar algún aliado del momento en el Senado y hacer pasar el trámite (no tiene quórum propio en la "Cámara alta" porque se requiere mitad más uno, 37 de 72, para sesionar).

El margen de maniobra de los operadores está muy, muy tabicado, aún siendo primera minoría. Me gustaría tener datos duros, pero a mano alzada casi podemos decir que estamos frente a la primera minoría más chica de la historia del Congreso post 83.

Vamos ahora al revés. ¿Pueden ponerse de acuerdo los legisladores no oficialistas y sancionar, modificar o derogar leyes en contra de la voluntad del oficialismo? Los números del Congreso parecen decir que sí, aunque requeriría conseguir al menos un voto oficialista para sesionar (esto suponiendo el mejor, o peor de los casos: toda lo oposición juntada en un solo bloque).

Un tema candidatazo a que pase eso es la llamada ley de superpoderes presupuestarios (Ley 26.124 de 2006, por las modificaciones que introdujo a la Ley de Administración financiera [Ley 24.156, acá texto actualizado]) . Otro posible tema sería una regulación específica para el INDEC. O la derogación de la norma del Código Aduanero que permite fijar retenciones por vía de Resolución del Ministerio de Economía. Lo cual nos remite al tema del veto.


Vetos. Aún si esto pasa, hay un asterisco. Las leyes votadas por la oposición tendrían una valla infranqueable: el veto presidencial. Vamos por partes: si hay veto total, necesitarían dos tercios de cada una de las cámaras, imposible. La única duda es si hay o no voluntad política de descerrajar el veto.

También está la alternativa del veto parcial. La CN dice que
las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Es probable que alguna de las leyes movilizadas por la oposición pueda terminar por esta vía.


Decretos.
Los Decretos de Necesidad y Urgencia y los decretos delegados están sujetos a un mecanismo de control primario por una Comisión Bicameral, de la que no nos ocuparemos porque su pronunciamiento no tiene mayores efectos.

Pero sí pueden ser ulteriormente anulados por el Congreso, por mayoría simple en ambas cámaras. Como no es improbable que la oposición lo consiga, la sanción de decretos de necesidad y urgencia tiene ahora (para el emisor) un riesgo que no tenía antes.

Debemos decir también que es la primera vez que (post reforma 94) tenemos un gobierno no unificado (el oficialismo no "controla" las dos cámaras, aunque mantiene primera minoría) con un sistema de control de DNUs y DDel (que recién fue sancionado en 2006, con la ley 26.122). Ni Menem, ni De la Rúa, ni Duhalde, ni Néstor Kirchner tuvieron este "problema".


La Copa se mira y no se toca.
Del primero al último, todos los diputados y senadores electos tenían algún punto del programa en el que reclamaban la sanción de una nueva ley de coparticipación, cambiando un sistema muy emparchado sobre un arreglo base de 1988.

Esto no significa que pueda haber esperanzas ciertas de una nueva ley de coparticipación. Sí es cierto que aparece un escenario donde el poder presidencial no es tan fuerte, hay entonces una ventana de oportunidad. Pero tener en cuenta que si bien todos querián una nueva ley, no necesariamente estaban pensando en la misma ley. Tener en cuenta además que esta ley requiere de aprobación especial no sólo en el Congreso sino en todas y cada una de las legislaturas provinciales, y si una sola provincia se rebela, no hay ley de coparticipación. Pronóstico: muy difícil.


El posible fin de la emergencia económica.
La emergencia económica viene de una calurosa noche de enero de 2002 en la que se votó la ley 25.561, que delegaba copiosas facultades al Presidente hasta el 10 de diciembre de 2003. Sucesivas leyes continuaron prorrogando la situación de emergencia: 25.820 (2003), 25.792 (2004), 26.077 (2005), 26.204 (2006). La última prórroga fue en diciembre de 2007 (ley 26.339) y dura hasta el 31 de diciembre de este año. Vista la vocación presunta del futuro Congreso por legislar, vigilar y castigar, parece muy difícil que se prorrogue la prórroga, y con ella caerán muchos de los poderes delegados cuyo uso atravesó prácticamente toda la década.


Legislación delegada preexistente.
Otra prórroga que vence este año, pero antes. Es en agosto y suponemos que la conformación actual del Congreso, con buena mayoría oficialista, la va a prorrogar. Sería la quinta prórroga (explicamos el tema en este post explicativo del problema de la cláusula transitoria octava; luego del post, se sancionó la ley 26.135 en 2006 que dio tres años más)


Defensor del Pueblo.
Mondino ya se había ido. Entre paréntesis, una buena noticia de la elección fue su derrota, pobre Mondino. No nos gusta mucho la idea de que el cargo de Defensor del Pueblo sea un trampolín para aspiraciones políticas. Si hubiera tenido éxito, el precedente sentado no sería bueno para esa institución. Vuelvo al tema: habrá que designar un nuevo defensor del pueblo, para lo cual se necesitan dos tercios de los votos de los miembros presentes. Deberá haber consenso.


Consejo de la Magistratura.
Organizado por ley 24.937 y sus modificatorias. Son 13 miembros: 3 jueces, 6 legisladores, 2 abogados, 1 del poder ejecutivo, 1 académico. Los legisladores son 2 por la mayoría y 1 por la primera minoría de cada cámara. No va a haber cambios (podríamos decir que el oficialismo controla 5 de los 13 votos). El Consejo selecciona ternas de jueces (que designa el Ejecutivo y aprueba el Senado); tiene potestades reglamentarias y disciplinarias, y decide sobre la apertura del procedimiento de remoción de jueces que luego resuelve el Jurado.


Jurado de Enjuiciamiento. Siete miembros (misma ley anterior). 2 jueces camaristas (uno Bs. As, otro interior), 4 legisladores, 1 abogados. Los legisladores se designan por sorteo, uno por la mayoría y otro por la primera minoría de cada cámara (oficialismo controlaría 2 de los 7 votos) así que tampoco cambia nada. El Jurado decide sobre la remoción de jueces (excepto de Corte Suprema, que van a Juicio Político del Congreso) basándose en las acusaciones que le gira el Consejo.


Jefe de Gabinete.
Se necesita mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara para removerlo. Una mínima defección del oficialismo en el Senado puede dejarlo en la cuerda floja. Probabilidades de que esto ocurra: bajas. Recordemos además que si es removido el JdG, el que saca no pone, la designación del nuevo no corresponde al Congreso sino al Ejecutivo.


Creo que esto es todo lo que podemos decir a partir de la nueva composición del Congreso.

Nótese, de paso, que

p1. un resultado con Néstor Kirchner ganando, aún por cinco puntos, no hubiera cambiado mucho la composición del Congreso y -paradójicamente, en lectura política- sí hubiera alterado mayormente el sentido de los puntos que aquí tratamos -y de los que trataremos mañana.

p2. la situación de fragmentación en el Congreso va a seguir por lo menos hasta 2013, salvo que en 2011 alguien arrase virtualmente en las elecciones legislativas sacando victorias importantes consistentemente en todos los distritos.





12 comentarios:

  1. Gustavo

    El post, como siempre, es muy interesante, pero me parece que tiene un punto de partida viciado: dar por cierto el gráfiquito de Clarin con el reparto de bancas en el congreso.
    Me da la impresión que con la derrota de Kirchner y su declinación inexorable, el gráfico sobreestima groseramente la cuota de legisladores oficialistas. Y no solo desde diciembre, sino desde mañana nomás.
    Vamos al punto: los legisladores del FPV (o sea el PJ) sanjuanino: ¿responden a Kirchner o a Gioja?
    Y los de Chubut ¿son kirchneristas o dasnevesistas (por Dios, que difícil - con ese nombre no va a llegar a nada).
    Especialmente a la hora de discutir cuestiones de guita (coparticipacion del impuesto al cheque y demás), me parece que el PEN se va a topar muy prontito en el Congreso con consensos en contra.

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  2. Sí. Estuve por hacer un update sobre eso. Por empezar, me parece que cuentan en el bloque K los dos senadores de La Pampa. Pero son senadores Verna, y ya se apartaban claramente en la campaña diciendo que no iban a ir a votar junto al bloque.

    Es fácil, para mi: dasnevistas. Lo complicado es con "de narváez", no hay "gentilicio" posible para contarle porotos.

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  3. Excelente el post, aunque por supuesto en esto no podemos tener exactitud matemática. Independientemente de la dificultad de contar cuántos legisladores son "propios" en un contexto de lealtades tan cambiantes, también se me ocurre que puede haber otras cosas que la oposición podría intentar. ¿No podría, por ej., modificar de alguna manera la ley que rige al Consejo de la Magistratura? En lugar de encarar la complicadìsima Coparticipación, ¿no podría modificar la repartija actual de impuestos? (El impuesto al cheque, por ejemplo.)
    De todas maneras, me parece que lo más probable es que, en general, pase lo que decís: nadie va a hacer nada, más allá de algunos choques para la platea.
    PD: Aprovecho tus conocimientos legales para preguntarte una cosa. Solía decirse que la Emergencia Económica era necesaria para la "negociación" (por llamarla de algún modo) con los holdouts de bonos y con las empresas de servicios públicos privatizadas. Si es así, ¿qué podría pasar con la no renovación de esa legislación?

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  4. FT: El problema con la ley del consejo de la magistratura es que aunq si saliera, Cristina la vetaría. Respecto a la coparticipación: a) acordar un nuevo reparto entre provincias es imposible; más fácil sería reformar la cosntitución y sacar la cláusula que considera que un cambio así tiene que darse por unanimidad; pero b) lo que sí puede funcionar es que se aumente el total del monto coparticipable a provincias (lo que incluiría la posibilidad de coparticipar el impuesto al cheque). Los gobernadores ya salieron a pedir eso porque con la crisis se van a quedar sin fondos para pagar sueldos, habrá que ver si el ejecutivo aprueba enviarles más guita a cambio de apoyo político. (Aunque, como el impuesto al cheque es lo mismo que un impuesto a los ingresos brutos, tal vez los diputados de las provincias grandes preferirían eliminarlo y aumentar las alicuotas de IB en sus provincias... no creo que se den cuenta pero sería una opción).

    Arballo: "colorados" les viene bien, no te parece?

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  5. No veo el problema que puede tener el gobierno. Son todos peronistas. Las listas del colorado, están llenas de gente de Duhalde, Kirchner, Menem,y demás.

    Ya se van a "acomodar" (no digo vender, porque no se pasarían de bando, según la lógica peronista)los hoy llamados "oposición".

    Interesante, como siempre, tu análisis.

    Saludos

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  6. Me parece muy interesante e inteligente el post. ahora, quisiera aportar una duda respecto del supuesto "empate" o "desequilibrio inestable", y refiere a la diferencia en el costo político de cada "fracaso" en el intento de sancionar una ley (para la oposición) o del poder de veto del PEN. con la composición de los medios masivos y su apoyo a la oposición (generalización solo operativa): no cree el autor que para el gobierno será muy costoso vetar una ley que lo afecte?
    saludos
    Santiago de Tres Lomas

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  7. La decisión de hacer un veto tiene un cálculo de riesgos, que los hay en hacerlo (primero, enojo de la opinión pública; segundo, posibilidades de retaliation del Congreso) y en no hacerlo (qué problemas te va a causar la nueva ley, no dar el brazo a torcer).

    Vamos a un caso práctico, retenciones. Supongamos que se sanciona una ley. El gobierno podrá decir que esa ley es inconsistente con el presupuesto, que implica la privación de equis y zeta programas sociales, que complica el financiamiento de tales obras, etc., que cobrar menos impuestos está muy bien y es lo que todos queremos pero que no puede aceptar que eso pase sin que el Congreso habilite ingresos equivalentes.

    La opinión pública puede, o no, comprar ese discurso.

    Mi opinión: una tendencia comprobable de este gobierno es que ellos tienen siempre mucha (demasiada) fe en que sus argumentos van a ser aceptados, por su obviedad y simpleza.

    Yo creo que en función de ello van a subestimar los riesgos y el Ejecutivo va a vetar todo lo que no le guste, aún comprándose problemas, como de hecho ya pasó con la Ley de Glaciares.

    Maq, yo creo que una de las hipocresías de las provincias en la distribución de competencias tributarias es que ellos prefieren que el trabajo sucio de recaudar y fiscalizar lo haga Nación, para conseguir después los fondos o las obras ya empaquetadas que derraman hacia sus provincias. Dicho de otro modo, ni en pedo van a aumentar alícuotas de IB en sus provincias.

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  8. Arballo: 100% de acuerdo en que los gobernadores prefieren que el trabajo sucio de recaudar lo haga la nación, para después poder gastar. Ahora, también es cierto que los porcentajes de la coparticipación tienen fuertes efectos redistributivos a favor de las provincias grandes. O sea, si coparticipás el impuesto al cheque, las provincias chicas van a ganar mucho más. En una época de crisis fiscal, a los gobs de las provincias grandes les puede convenir eliminar el impuesto al cheque y subir la alícuota de IB. (Pero no creo que se den cuenta y/o que logren coordinarse para hacer caer el ICh.)

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  9. Gustavo: Otro tema que provincias grandes y chicas por igual no hacen, es aumentar las valuaciones fiscales de los inmuebles. En gra parte del territorio siguen siendo irrisorias

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  10. Digamos que hoy se juega un "amistoso"
    que servira para medir fuerzas , los karianos por un lado y la oposicion por el otro , no me preocupan demasiado los resultados , todo es mediatico en Argentina .
    Los K todabia tienen la maquinaria muy bien aceitada para la batalla final mientras que la oposicion , anda un poco como hormigas sin hormiguero , dando vueltas y a los tumbos.
    Jaker2 (el despotismo ilustrado)

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  11. Estaría bueno hacer un post similar a este si (¿cuando?) el kirchnerismo vuelve a perder en las legislativas dentro de unas semanas.
    Saludos.

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  12. Viendo lo que paso despues, estaban bastente bien las prediciones del post (salvo en lo que fue imprevisto: el veranito legislativo que tuvo ese congreso que estaba de salida hasta el recambio de 2009)

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