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Algo sobre teorías y prácticas del derecho

martes, noviembre 07, 2017

De nuevo sobre reformas a las leyes del Ministerio Público

Hemos hablado de esto en este post del año pasado. Nos remitimos a eso para todo lo que resulte aplicable ahora. El proyecto actual (con una esquemática exposición de motivos, haciendo juego con cierto minimalismo ) puede verse en este enlace, y aquí la ley actual. Hacemos pues algunos comentarios emergentes de una rápida mirada.

Destitución: Vamos a empezar por el eventual final del cargo de un procurador. Para destituirlo define tres causales muy genéricas (concedo que no hay mucho que especificar en el concepto “mal desempeño”, que es la central, y sería tortuoso hacer un catálogo de todas las posibles formas de maldesempeñarse en el cargo), y una “previa audiencia del interesado” que parece meramente formal, y sumamente raquítica como salvaguarda institucional. Todo proceso de destitución debe incluir una instancia de producción de alegatos, de producción y confrontación de pruebas, etc. Nada de eso hay en el proyecto (de manera que queda un poco en el aire).

Aparecen ahora dos vías de iniciar el proceso de remoción: por mayoría de Diputados (computando "miembros presentes", lo que implica que es más facil conseguirla), o por unipersonal del Ejecutivo (sólo en este caso requiere "decisión fundada"). Luego el Senado debe ratificar (mayoría simple, que ahí si se computa "sobre total" de sus miembros).

Insólitamente, el solo inicio del proceso ya deja suspendido al Procurador. Aunque la suspensión es temporal (y aquel volverá al cargo si no hay acuerdo de remoción del Senado en 180 días) parece bastante esterilizante de la autonomía que este efecto pueda estar en cabeza del Presidente.

Para los fiscales de a pie se mantiene el sistema de un Tribunal de Enjuiciamiento de siete miembros, requiriendo cinco votos para la remoción. Se mantienen los tres miembros de extracción política, dos abogados de matrícula y dos fiscales. Hay cambios en el primer trío (ahora designa uno el PEN, otro el Senado, y otro el Consejo Interuniversitario Nacional; el proyecto propone sustituir este último por uno designado por Diputados), en la forma de designación del dueto de abogados (ahora pone uno la Federación Argentina y otro el Colegio Público, el proyecto propone sorteo entre padrón de matrícula) y en los requisitos del dueto de fiscales (que ahora se requiere que sean los dos fiscales generales, y se agrega que tengan más de diez años de antigüedad en el cargo).

Designación y mandato: No hay ningún problema con que el Procurador no emerja de concursos, lo cual está mas o menos claro en la doctrina. La otra cuestión es el plazo. Por un lado, podemos pensar estructuralmente que allí cuando la Constitución quiso fijarlos, lo hizo de un modo expreso (Defensor del Pueblo) lo que nos llevaría a suponer que los fiscales no deberían tener acotación de mandato (porque tampoco habilita al Congreso expresamente el 120), como no la tienen los judiciales. Pero cierto es que en la letra de la Constitución no se avanzó hasta dar a los fiscales las palabras mágicas "inamovibles mientras dure su buen comportamiento". En todo caso, esa fue la decisión que tomaron los legisladores más contemporáneos a la propia constituyente. Mantenemos empero por ahora nuestra conclusión del post anterior: puede concederse con espíritu deferente que hay margen para alterar eso y fijar plazos.

Dicho esto: de cara a la autonomía, es evidente que es un retroceso pasar de la estabilidad temporal en el cargo a fijar un término acotado (cinco años, con un breve bis de dos años mas). A su vez, esto deja abierta la posibilidad de que el mismo legislador decida luego imponer un término temporal a los fiscales en general, no sólo al Procurador. Otra vez esto se empalma con los menores consensos requeridos para nombrar y destituir, lo que ahora requiere mayorías agravadas (2/3) y en el proyecto no. Esto nos lleva a pensar que aún no habiendo en abstracto un problema de constitucionalidad, puede haber un problema de institucionalidad menguante.

Potestades del MP. Se mantiene la facultad del Procurador de expedir instrucciones generales (no particulares). Se lo habilita -sin numerus clausus, ni pedir permisos, solo informando a la Bicameral- a crear Procuradorías, equipos de fiscales y Direcciones Generales. Esto implica en parte aceptar como una necesidad y conveniencia el mecanismo de procuradurías temáticas que fue un leimotiv de la era de Gils Carbó. No se mantiene blindaje de las procuradurías actualmente existentes, y el Procurador tiene análogos poderes de disolución de procuradurías. Lo que no significa que estas vayan a desaparecer necesariamente. En todo caso, la estructura queda bastante autonomizada en este aspecto.

Potestades de la Comisión Bicameral. La CB está en la ley actual, pero gana potestades en el proyecto. Un detalle sutil: a la luz de cada informe anual, la CB puede formular recomendaciones al MP, lo cual corre el riesgo de generar un Ministerio Público con rasgos esquizoides, de doble comando. La alternativa sería asumir que se trata de recomendaciones no preceptivas, no vinculantes (del mismo modo que el Procurador puede -entre sus facultades- opinar sobre proyectos de ley convenientes para el MP, sin implicar ello que legisla). Al tiempo, parece altamente objetable esa suerte de "interpelación" por la cual la Comisión Bicameral puede citar al Procurador y a los fiscales a comparecer ante ella en audiencia pública. Es claro que este sistema tiene un sentido implícitamente admonitorio y puede ser intrusivo de investigaciones en curso. En este aspecto no parece fácil la conciliación, porque el proyecto expresamente dice que la incomparecencia injustificada constituye sin más causal de mal desempeño.

Estas mismas consideraciones, como las precedentes, se aplican, por supuesto, al hermano mellizo menos visible pero igualmente relevante: el Ministerio Público de la Defensa. No obstante, es muy diferente su ferretería: si alguna vez hay un proceso acusatorio, la investigación que hoy hacen los jueces federales de instrucción lo harán los fiscales. O sea que serán el engranaje recontraclave de TODAS las investigaciones, tanto las de crimenes comunes como las de las que eventualmente investiguen a poderes políticos. Ministerio Público será la nueva dirección de Comodoro Py.

Cláusulas transitorias. Hay otras cuestiones “de transición” que se revelan como problemáticas y deberían suprimirse o arreglarse (p.ej., la cláusula tercera, que fija una cesantía inmotivada a funcionarios y empleados nombrados asumiendo que su incorporación circunvalaba la ley de ingreso democrático, ley que explicitamente no incluía a la Procuración) y me queda la duda de si se pretenderá aplicar el plazo a la defensora actual.

miércoles, noviembre 01, 2017

Nuevo episodio de la saga Fontevecchia: el Cyber Monday de la Corte IDH.


La sentencia, que se conoció el lunes 30 de octubre, es del 18 de este mes, y puede verse en este pdf. Es relativamente breve (18 páginas), unánime (no hay votos concurrentes ni disidentes), y no interviene Zaffaroni (no pueden hacerlo jueces nacionales del país que es involucrado en un caso contencioso).

A tono con el cyber monday criollo, creemos que la Corte IDH infló primero el precio para dejar en claro que de ningún modo va a convalidar incumplimientos explicitados a sus sentencias, y al mismo tiempo va estratégicamente a poner la vara de cumplimiento a valores de outlet.

Esta intro-metáfora de ningún modo busca satirizar una decisión que, creemos, está muy bien, quita hierro al asunto, y permite SDQ (sidiosquiere) llegar a una salida politicamente elegante y funcional (y de paso ajustar alguna tuerca que sirva de enseñanza para el sistema interamericano), y seguramente insatisfactoria para el que anhele cosas bien cuadraditas y respuestas definitivas.

A propósito, haremos desde este humilde lugar un llamado a los operadores del derecho, con una sugerencia que vale para este y otros asuntos: hay  que dejar de darse manija con monomanías que son a la vez conceptualistas y tirapiedras, y poner en pausa la tentativa de arreglar a martillazos de imperium juguetes que no tienen ni roturas aparentes que nos incumban ni repuestos de fácil acceso.

Digo esto porque aprovechando el humo y el polvo levantado por "Ministerio RR.EE." hubo voces que propiciaron en abstracto e incluso firmaron en sentencias el desenganche absoluto y radical del sistema jurídico argentino del interamericano (cosa que ni la misma sentencia de aquel ya lejano febrero en rigor propiciaba).


*

En esta resolución de cumplimiento de sentencia, lo primero que hace la Corte IDH es señalar los problemas lógicos, conceptuales, del razonamiento del fallo "Fontevecchia" (hicimos un reporte express aquí, y luego hemos escrito dos o tres piezas más extensas y detalladas en publicaciones del gremio).

23. La decisión de la Corte Suprema que se atribuye competencias que no le corresponden (supra Considerando 6) implica una clara contravención de los principios de Derecho Internacional y las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos asumidas por ese Estado (supra Considerandos 12 a 14). No le corresponde a dicho tribunal interno determinar cuándo una Sentencia de este Tribunal internacional es obligatoria, pues su obligatoriedad surge de la ratificación de la Convención Americana por parte de Argentina y del reconocimiento que realizó de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana .  
24. Esta Corte ya ha establecido que la determinación de la obligatoriedad de uno de sus fallos no puede quedar al arbitrio de un órgano del Estado, especialmente de aquel que generó la violación a derechos humanos, tal como en el presente caso, cuya violación se configuró por una decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, puesto que sería inadmisible subordinar el mecanismo de protección previsto en la Convención Americana a restricciones que hagan inoperante la función del Tribunal. Ello tornaría incierto el acceso a la justicia que es parte del sistema tutelar de los derechos humanos consagrado en la Convención .

En otros dos párrafos la Corte sale al cruce de los fundamentos de la esterilización de la jurisdicción supranacional que resultaba del fallo "Ministerio".

26. Adicionalmente, al afirmar que la obligatoriedad de las sentencias de este tribunal interamericano está condicionada a aquellas que hayan sido dictadas “dentro del marco de [sus] potestades remediales” (supra Considerando 6.i y ii), la Corte Suprema se arroga una función que no le corresponde, la de determinar cuándo este Tribunal actúa en el marco de sus competencias. Se recuerda que es la propia Corte Interamericana, como todo órgano internacional con funciones jurisdiccionales, la que tiene el poder inherente de determinar el alcance de sus propias competencias (compétence de la compétence/Kompetenz-Kompetenz) .  
27. En cuanto al argumento de la Corte Suprema respecto a que este Tribunal ha actuado fuera de sus competencias en materia de reparaciones al ordenar “un mecanismo restitutivo que no se encuentra previsto por el texto convencional” (supra Considerando 6.iv), se recuerda que bajo el derecho internacional siempre que un Estado es encontrado responsable de un hecho internacionalmente ilícito que haya producido un daño, surge para ese Estado la obligación de repararlo íntegramente , que no puede ser modificada o incumplida por el Estado obligado invocando para ello disposiciones o dificultades de su derecho interno . En lo relativo a las modalidades de reparación, el derecho internacional ha considerado que la reparación puede adoptar distintas formas que van más allá de la indemnización .

Algunas acotaciones son bastante elementales, a tono con los errores bastante elementales en que incurría la mayoría de la Corte con su interpretación cuartaintancista.

31. Con su argumento relativo a que la Corte Interamericana “no puede constituirse en una instancia revisora de las decisiones de la Corte Suprema” (supra Considerando 6.iii y v), dicho tribunal interno parece partir de que sería adecuado dejar subsistente un acto jurisdiccional violatorio de la Convención Americana sólo porque fue un acto emitido por el más alto tribunal de Argentina. Con ello, sugeriría que es el único tribunal del Estado cuyas decisiones no pueden ser dejadas sin efecto a pesar de ser violatorias de derechos humanos. Para el derecho internacional es absolutamente irrelevante el órgano del Estado cuya acción u omisión causó el hecho internacionalmente ilícito, de manera tal que cualquier órgano del Estado, independientemente de sus funciones o jerarquía, puede generar la responsabilidad internacional del Estado. Las decisiones de los máximos tribunales internos pueden acarrear la responsabilidad internacional de los Estados, como lo ha declarado este Tribunal en varios casos. Al pronunciarse sobre decisiones judiciales internas la Corte Interamericana no actúa como una cuarta instancia revisora de las sentencias dictadas por los tribunales internos, sino que determina si éstos han incurrido en sus decisiones en alguna violación de los derechos humanos u obligaciones internacionales reconocidos en los tratados sobre los cuales este Tribunal tiene competencia.

*

La contundencia de estas afirmaciones ha llevado a una lectura acaso demasiado apocalíptica de la sentencia. Nos parece saludablemente concisa, de hecho reconoce y valora esfuerzos del Estado en avanzar hacia el cumplimiento en otras áreas, y es más abierta a explorar opciones que la de la Corte Argentina que se empecinaba en equiparar el "revocar" como única concreción remedial posible del "dejar sin efecto".

En efecto, luego de recordar que esa misma solución ha sido cumplida por otros Estados y por Argentina en casos similares. la Corte IDH apunta:

21. En el presente caso, al tratarse de una sentencia civil que no queda constando en registros de antecedentes de delincuentes, el Estado podría adoptar algún otro tipo de acto jurídico, diferente a la revisión de la sentencia, para dar cumplimiento a la medida de reparación ordenada, como por ejemplo la eliminación de su publicación de la páginas web de la Corte Suprema de Justicia y del Centro de Información Judicial, o que se mantenga su publicación pero se le realice algún tipo de anotación indicando que esa sentencia fue declarada violatoria de la Convención Americana por la Corte Interamericana. Al respecto, en sus observaciones escritas los representantes de las víctimas sostuvieron que hubiera sido recomendable que el Estado considerara las “diversas opciones” que ellos identificaron para tal efecto durante la etapa de fondo del presente caso , como por ejemplo que el Estado adoptara las medidas necesarias para que el juez de ejecución adjuntara al expediente judicial la Sentencia emitida por Corte Interamericana en el caso y estableciera que la condena dictada fue declarada incompatible con los tratados internacionales de derechos humanos .

Hay ciertamente mucho margen que, entonces, queda abierto para que la Corte Argentina conceda alguna forma de reconocimiento que siga esas coordenadas "de ejemplo", y pueda cerrar esa grieta abierta por "Ministerio".

Escalar el conflicto y perder esa oportunidad sería malo para la Corte Argentina, y malísimo para el sistema jurídico interamericano, expuesto a embates que lo quieren devaluar bajo diversas formas del "beneficio de inventario".
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